São Paulo: a produção da cidade oca na cidade dos anéis

Suzana Pasternak*
Anderson Kazuo Nakano**

O município de São Paulo, o mais populoso do país segundo o Censo Demográfico 2022, mantém suas persistentes desigualdades socioespaciais baseadas no conhecido e bastante comentado modelo centro-periferia que se reproduz também na escala metropolitana. Desde meados do século XX, essas desigualdades têm ocorrido com a expansão da periferia formada predominantemente por locais de moradia dos trabalhadores. Tais locais têm sido produzidos tanto em municípios periféricos da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) quanto nos bairros periféricos do Município de São Paulo (MSP).

A despeito das quedas nas taxas de crescimento populacional da RMSP e do MSP ocorridas no período entre 1950 e 2022, conforme se observa na Tabela 1, é possível supor que o modelo centro-periferia persiste em meio às mudanças e fragmentações socioespaciais intraurbanas. Nos anos 1960, a taxa da RMSP atingiu 6,17% ao ano, nos anos 1990 diminuiu para 1,63% anuais e entre 2020 e 2022, para 0,44% ao ano. As taxas dos municípios periféricos da RMSP sempre se mostraram superiores às taxas do MSP que também sofreram diminuições constantes. A razão entre essas taxas atingiu seu máximo entre 2010 e 2022. Nesse período, apesar de baixa, a taxa de crescimento populacional dos municípios periféricos da RMSP foi 5,35 vezes maior que a taxa da capital. Nos anos 2000 foi igual a 1,7, nos anos 1990 foi 3,2, nos anos 1980 foi 3, nos anos 1970 foi 1,8, nos anos 1960 foi 1,6 e nos anos 1950 foi 1,4. Mesmo em ritmo lento, o crescimento populacional se mantém na capital e nos demais municípios metropolitanos. Possivelmente, muitos destes continuam sendo municípios dormitórios onde vivem populações com menos recursos e camadas mais abastadas que, com o advento do home office e com a pandemia, possivelmente mudaram-se para municípios com menos densidade e mais área verde e, ao menos teoricamente, menor possibilidade de contágio pelo Covid-19.

Em relação ao MSP, vale a pena observar as dinâmicas populacionais e domiciliares a partir dos diferentes anéis¹ definidos em trabalhos anteriores (Pasternak Taschner, 1990), segundo critérios etários mantidos para preservar a série histórica e, assim, viabilizar comparações entre diferentes momentos sociodemográficos atravessados pela população paulistana no período entre 1960 e 2022. Esses anéis segmentam o território e o tecido urbano municipal paulistano permitindo uma análise da heterogeneidade dessas dinâmicas. A Tabela 2 ilustra o crescimento populacional nesses anéis entre 1960 e 2022 e a Figura 1 mostra os anéis.

Como já se tem afirmado, até os anos 1990, o padrão de crescimento do município de São Paulo caracterizava-se pela perda populacional dos distritos centrais, melhor infraestruturados, e o ganho populacional nos distritos periféricos que cresceram de forma desordenada e horizontal, sobretudo por meio da tríade lote periférico-casa própria-autoconstrução. Conforme a Tabela 2, as taxas de crescimento dos anéis central, interior e intermediário foram negativas desde 1980 até o ano 2000, mostrando uma perda populacional de mais de 500 mil residentes. Já no intervalo 2000-2010, o ganho populacional de 824.887 residentes se distribuiu de forma diversa, sendo que quase 13% se alocaram nos anéis central (5,09%) e interior (7,86%) e “apenas” 60% no anel periférico. Estaria, de alguma forma, acontecendo certa reversão do padrão periférico de crescimento, embora ele ainda seja responsável pela maior parte do incremento demográfico. Seria possível associar esta mudança de padrão a uma reestruturação produtiva que redefiniu o papel da capital e da metrópole?

No MSP, o aumento populacional total entre 2010 e 2022 foi de apenas 197.489 pessoas, em números absolutos. Destas pessoas, 174.441 (88,33%) moravam no anel periférico cujas taxas de crescimento populacional caíram de 12,81% na década de 1960 para 0,27% na década de 2010. Na última década, o anel central tornou a perder população segunda uma taxa de -0,36% ao ano. O anel interior teve um aumento de mais de 33 mil residentes e cresceu 0,44% ao ano. De outro modo, surpreendentemente, o anel exterior perdeu população entre 2010 e 2022 segundo uma taxa de -0,11% ao ano (menos 44,5 mil pessoas).

Entre 2010 e 2022, enquanto a dinâmica populacional nos anéis paulistanos foi em uma direção, a dinâmica domiciliar foi em outra. As taxas de crescimento dos domicílios particulares permanentes foram positivas em todos os anéis paulistanos e sempre acima de 2% ao ano. É importante observar que essas taxas aumentaram muito mais que as taxas de crescimento populacional nesses anéis. No município como um todo, para um incremento de 197,5 mil pessoas houve um aumento de 1.392,6 mil domicílios.

O descompasso entre as dinâmicas populacionais e domiciliares nos anéis paulistanos tem relação direta com a queda no número médio de moradores por domicílio. A Tabela 4 mostra que essa queda ocorreu de modo generalizado, em todos os anéis. Percebe-se uma nítida diminuição do número de pessoas por domicílio em todo o tecido urbano da capital. Para o município, a diminuição foi de 26,7%. No anel central esta diminuição foi ainda maior, de 32,5%. Ou seja, têm-se mais domicílios, mas onde estão morando, em média, menos pessoas. Essa constatação sinaliza para uma tendência já verificada em anos anteriores segundo a qual o os novos habitantes da cidade se distribuem em domicílios que se formam em ritmo mais acelerado e possuem números menores de moradores.

Na dinâmica acelerada de formação de novos domicílios com poucos moradores há um componente que confirma a tese da “cidade oca” (Nakano, 2015) segundo a qual há aumentos nas densidades construtivas desacompanhados de aumentos nas densidades populacionais ou demográficas. Segundo essa tese, os incrementos nas quantidades de áreas construídas não são preenchidos com habitações e moradores. Ou seja, o adensamento construtivo não é acompanhado pelo adensamento habitacional e demográfico. Um dos elementos responsáveis por essa desconexão é o conjunto de domicílios sem ocupação que, em 2010, correspondiam a 9% do total de domicílios particulares permanentes do MSP, conforme se nota na Tabela 5, e mais de 10% nos anéis central, interior e intermediário.

Em 2022 a produção da cidade oca se aprofundou na cidade dos anéis. Nesse ano, conforme a Tabela 6, o anel central de São Paulo, que compreende os distritos de Bela Vista, Consolação, Liberdade, República, Santa Cecília e Sé, apresentava 220.415 domicílios particulares permanentes dos quais 49 mil apareciam sem ocupação (22,23%), uma proporção bem acima da apresentada em 2010 (15,10%) nesse anel e também no município como um todo (13,54%). Somando-se os domicílios sem ocupação na parte melhor infraestruturada da cidade, os anéis centrais e interiores, têm-se um total de 111.534 domicílios particulares permanentes desocupados, os quais representam 19,27% do total de domicílios destes dois anéis.

Entre 2010 e 2022, conforme se observa na Tabela 7, enquanto a taxa de crescimento anual dos domicílios particulares permanentes foi de 2,01% no MSP como um todo, a surpreendente taxa de crescimento dos domicílios sem ocupação foi igual a 5,54%. No anel central essas taxas foram, respectivamente, iguais a 1,57% e 4,90%. No anel interior, corresponderam a 1,83% e 3,75%.

Nesses dois anéis, central e interior, os domicílios desocupados aumentaram em quase 44 mil. No anel intermediário dos domicílios desocupados passaram de pouco mais de 68 mil para quase 111 mil, num aumento de quase 43 mil domicílios desocupados. Percebe-se que no anel periférico a taxa de crescimento de domicílios sem ocupação foi de 7,37%, a mais alta dentre todos os anéis. Nesse anel, o incremento de desocupação foi grande, de mais de 153 mil domicílios. No município como um todo, esse incremento foi de 322 mil domicílios desocupados.

Os dados censitários mostram que os distritos dos anéis central e interior tiveram expansão de oferta de domicílios. Entre 2010 e 2022 o total de imóveis nestes dois anéis (aproximadamente equivalente ao centro expandido) passou de 421 mil para 579 mil, ou seja, um aumento de 37,4% na oferta de unidades residenciais. Este aumento na produção habitacional, entretanto, não resultou num aumento equivalente de moradores. A população dos dois anéis mais centrais da cidade cresceu de 1.101.546 para 1.028.449, ou seja, apenas 18 mil moradores, 1,63% no período de 12 anos.

Na Tabela 8, chama a atenção o fato de que, entre os distritos com maior proporção de imóveis desocupados em 2022, havia cinco do anel central (República, Bela Vista, Sé, Consolação e Santa Cecilia) e quatro do anel interior (Jardim Paulista, Brás, Belém e Vila Mariana). Além disso, com exceção do distrito de Belém, o percentual de domicílios desocupados cresceu bastante no período de12 anos.

Conforme se pode observar na Tabela 9, mesmo nos distritos onde houve um crescimento populacional significativo nos últimos 12 anos – entre os quais se colocam alguns centrais como Barra Funda, Brás, Belém e Cambuci – a taxa de crescimento domiciliar ultrapassou a populacional. Talvez o caso de sucesso tenha sido a Barra Funda, com crescimento domiciliar de 9,51% e populacional de 7,28%. Mas vale lembrar que a Barra Funda era distrito com muitas glebas desocupadas e indústrias desativadas, onde não morava ninguém. Outro distrito com alto crescimento populacional foi Marsilac, mas a sua base de cálculo é reduzida. Vila Andrade também mostrou crescimento populacional significativo, assim como taxa domiciliar alta. Em Vila Andrade encontra-se uma das maiores favelas paulistanas, Paraisópolis. O quanto do seu crescimento se deve ao crescimento da favela?

Em suma, os descompassos entre as dinâmicas populacionais e domiciliares, apontados nas Tabelas 2, 3 e 4, e os aumentos de domicílios particulares permanentes sem ocupação ocorridos nos dois últimos momentos censitários, demonstrados nas Tabelas 5, 6 e 7, confirmam a produção da cidade oca na cidade dos anéis no MSP. A produção da cidade oca se mostra tanto no descompasso entre o lento crescimento populacional e o acelerado crescimento de domicílios com poucos moradores quanto na disseminação de domicílios sem ocupação pela cidade. Isso parece ser particularmente verdade nos anéis central e exterior onde ocorreu, entre 2010 e 2022, diminuição populacional (-0,36% e -0,11%, respectivamente) e aumento de domicílios (2,94% e 2,55%, respectivamente), inclusive de domicílios sem ocupação (4,9% e 5,0%, respectivamente). No anel central o número médio de moradores por domicílio era 2,31 em 2010 e caiu para 1,56 em 2022. No anel exterior esses números eram 3,19 e 2,33, respectivamente.

Diante disso, constata-se que a produção da cidade oca ocorre de modo extremado tanto no anel central, onde a produção imobiliária residencial ocorre principalmente pela atuação de agentes do mercado de incorporação, quanto no anel exterior, onde a produção imobiliária residencial ocorre principalmente por meio da atuação de agentes do mercado popular caracterizado muitas vezes pela precariedade e informalidade urbana e habitacional. Nesses contextos, as pautas relativas às estratégias de adensamento urbano colocam-se com força. Essas pautas dominaram as discussões a respeito das revisões do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (PDE-MSP) aprovadas em 2014 (Lei 16.050/2014) e em 2023 (Lei 17.975/2023). Nessas Leis, os componentes diretamente relacionados com o adensamento urbano são os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETUs) que, nas revisões da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) aprovadas em 2016 (Lei 16.402/2016) e em 2024 (Lei 18.081/2024) foram enquadrados como Zona Eixo de Estruturação da Transformação Urbana (ZEUs). Tanto os EETUs quanto as ZEUs consistem em áreas demarcadas em faixas de aproximadamente 400 metros ao longo de linhas de trens e metrô, de corredores de ônibus e em raios de aproximadamente 700 metros ao redor de estações de trens, metrô e terminais de ônibus.

Conforme trabalhos² apresentados no Fórum SP 23, evento realizado para se discutir estudos e avaliações relativas às várias questões concernentes à revisão do PDE-MSP aprovada em 2023, verificou-se que os EETUs estavam de fato recebendo parte significativa dos novos empreendimentos imobiliários construídos no MSP, inclusive empreendimentos habitacionais de interesse social. Esses trabalhos não tinham como verificar se tais empreendimentos estavam promovendo o adensamento demográfico nesses EETUs. Com a análise apresentada neste texto, podemos afirmar que esse adensamento demográfico não ocorreu, pois a produção imobiliária nos EETUs e nas ZEUs pode ter sido a produção da cidade oca. Em artigo publicado na Folha de São Paulo, afirma-se que o número de pessoas que viviam nas ZEUs caiu de 2,23 milhões em 2010 para 2,2 milhões em 2022 provocando queda no adensamento demográfico em áreas bem providas com sistemas de transporte público de massa e semi massa.

Assim, os dados do recente Censo 2022 mostram que a cidade de São Paulo ainda está bem distante de alcançar um dos objetivos do Plano Diretor ligado ao adensamento populacional no centro para evitar a expansão periférica, além de facilitar a entrega de infraestrutura sanitária e de transporte para a população mais pobre. O que pode ter acontecido com o estoque construído no centro expandido e por que a ele não correspondeu um aumento equivalente de população?

• Em entrevista, Fernando de Melo Franco afirma que uma melhor análise ainda depende de dados mais precisos sobre imóveis ociosos (em 2022 temos apenas os não ocupados, sem especificação dos de uso ocasional e dos vagos) e de novos prédios. Segundo ele, “precisamos investigar porque o volume de produção imobiliária não está gerando adensamento populacional” (Folha de São Paulo, 29 de março de 2024);
• Nabil Bonbuki critica a forma com que o mercado imobiliário se apropriou do regramento. Reclama do número de unidades para locação em plataforma Airbnb, e também da construção de apartamentos grandes e voltados para alta renda. A chamada venda casada comercializa duas unidades contíguas que podem ser transformadas em um único apartamento maior;
• Representantes do mercado de incorporação imobiliária apontam a concentração de estímulos apenas nos eixos de transporte. A criação de ZEUs resultaria em disputa por escassa quantidade de terrenos e aumentaria ainda mais os preços em bairros mais caros;
• Artigo do jornal GGN mostra que moradia em São Paulo, mesmo do Programa Minha Casa, Minha Vida se torna inviável para 75% das famílias, cada vez mais empurradas para a periferia. Mostra que no Cambuci e no Ipiranga os imóveis eram vendidos por valores acima de 200 mil, o que exclui a população da faixa 1, que só poderiam financiar apartamentos de até 170 mil;
• Matéria publicada originalmente no The New Yorker Times comenta a estratégia da cidade de Paris de trazer população de renda mais baixa para moradias públicas no centro urbano. Os gestores locais tentam ir contra forças que tornam a compra de imóveis impossível, exceto para os mais ricos, como os que compram unidades para ocupação temporária e aluguéis de curto prazo. Toda semana, um conselheiro municipal de Paris percorre a lista das propriedades que estão sendo comercializadas no mercado privado. Com algumas exceções, a cidade tem o direito de impedir a venda de um edifício, comprar a propriedade e convertê-la em moradia pública. O poder público construiu/reformou 82 mil apartamentos para famílias com crianças para aluguel social. Construiu também apartamentos para estudantes, com aluguel reduzido. A intervenção no mercado privado e a locação social podem ser uma estratégia para garantir a presença de população nas áreas centrais. (Thomas Fuller, The New Yorker Times, publicado também no jornal Estadão, de 18 de março de 2024).

Múltiplos fatores podem explicar a atual produção da cidade oca na cidade dos anéis do Município de São Paulo. Mais estudos são necessários. A política e o planejamento urbano precisam dar respostas consistentes que sejam efetivas nos aproveitamentos das terras urbanas paulistanas que se mostram cada vez mais caras e valorizadas. A cidade oca pode ser positiva do ponto de vista dos lucros obtidos pelos agentes do mercado de incorporação imobiliária, mas é bastante negativa para aproveitamentos fundiários que precisam ser adequados dos pontos de vista urbanístico e ambiental e justos dos pontos de vista social e espacial.

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*Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e pesquisadora do INCT Observatório das Metrópoles Núcleo São Paulo.

**Professor do Instituto das Cidades da Universidade Federal de São Paulo, onde coordena o Observatório de Lutas Urbanas e pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles Núcleo São Paulo.

¹Os distritos agrupados nos anéis são os seguintes:

• Anel central (6 distritos): Bela Vista, Consolação, Liberdade, República, Santa Cecília e Sé;
• Anel interior (11 distritos): Barra Funda, Belém, Bom Retiro, Brás, Cambuci, Jardim Paulista, Mooca, Pari, perdizes, Pinheiros e Vila Mariana;
• Anel intermediário (15 distritos): Água Rasa, Alto de Pinheiros, Campo Belo, Carrão,  Cursino, Moema, Ipiranga, Itaim bibi, Lapa, Penha, Sacomã, Saúde, Tatuapé, Vila Guilherme e Vila Leopoldina;
• Anel exterior (28 distritos): Aricanduva, Butantã, Cachoeirinha, Cangaíba, Casa verde, Cidade Ademar, Freguesia do Ó, Jabaquara, Jaçanã, Jaguara, Jaguaré, Limão, Mandaqui, Morumbi,  Pirituba, Rio Pequeno, Santana, São Lucas, Sapopemba, Tremembé, Tucuruvi, Vila Formosa, ViLa Maria, Vila Matilde, Vila Medeiros, Vila Prudente, Vila Sônia, São Domingos;
• Anel periférico (36 distritos): Anhanguera, Artur Alvim, Brasilândia, Campo Grande, Campo Limpo, Capão Redondo, Cidade Dutra, Cidade Lider, Cidade Tiradentes, Ermelino Maratazzo, Grajaú, Guaianazes, Iguatemi, Itaim Paulista, Itaquera, Jaraguá, Jardim Ângela, Jardim Helena, Jardim São Luiz, José Bonifácio, Marsillac, Parelheiros, Parque do Carmo, Pedreira, Perus, Ponte rasa, raposo Tavares, Santo Amaro, São Mateus, São Miguel, São Rafael, Socorro, Vila Andrade, Vila Curuçá, Vila Jacuí, Lajeado.

² VER “Enxugamento dos miolos ou concentração da produção imobiliária nos Eixos de Estruturação Urbana do Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2014?” (Santoro et al, 2023) e “Eixo não é tudo igual: uma análise empírica das heterogeneidades da produção residencial nos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana em São Paulo” (Costa et al, 2023).

REFERÊNCIAS

COSTA, Adriano Borges et al (2023). Eixo não é tudo igual: uma análise empírica das heterogeneidades da produção residencial nos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana em São Paulo. Trabalho apresentado no Fórum SP 23, São Paulo, FAU-USP. Disponível em: https://www.iabsp.org.br/forumsp23/caderno_de_resumos.pdf

Jornal Folha de São Paulo, 29 de março de 2024. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2024/03/plano-diretor-de-sp-falha-em-aumentar-populacao-que-mora-proxima-do-transporte-publico.shtml

Jornal Estadão, 18 de março de 2024. Como Paris continua sendo Paris? Injetando bilhões de euros em moradias públicas. Disponível em: https://www.estadao.com.br/economia/paris-injeta-bilhoes-euros-moradias-publicas/?utm_source=estadao:app&utm_medium=noticia:compartilhamento

Jornal GGN, 31 de março de 2024. MCMV em São Paulo se torna inviável para 75% das famílias, empurradas cada vez mas para as periferias, publicado em 31 de março de 2024. Disponível em: https://jornalggn.com.br/economia/sp-especulacao-mcmv-joga-75-populacao-cada-vez-mais-periferias/

NAKANO, Anderson Kazuo (2015). Elementos demográficos sobre a densidade urbana da produção imobiliária: São Paulo, uma cidade oca? (tese). Disponível em: https://repositorio.unicamp.br/acervo/detalhe/953315

PASTERNAK TASCHNER, Suzana (1990). Habitação e demografia intra urbana em São Paulo. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, jan-jun, p. 3-34. Disponível em: https://rebep.org.br/revista/article/view/545

SANTORO, Paula Freire et al (2023). Enxugamento dos miolos ou concentração da produção imobiliária nos Eixos de Estruturação Urbana do Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2014? Trabalho apresentado ao Fórum SP 23, São Paulo, FAU-USP. Disponível em: https://www.iabsp.org.br/forumsp23/caderno_de_resumos.pdf