RIDEAL 2013: Metrópoles brasileiras, segregação territorial e desafios de governança
O destino das grandes cidades está no centro dos dilemas contemporâneos. Estima-se que em 2015 haverá no mundo 33 conglomerados urbanos com porte de megalópoles, dos quais 27 estarão localizados em países em desenvolvimento. O debate sobre os processos de metropolização foi um dos destaques do VI Seminário Internacional da RIDEAL/Colômbia. O evento contou com a participação de Luiz Cesar Ribeiro e Rosa Moura que mostraram que as metrópoles brasileiras têm passado por um processo de segregação territorial, com expansão do trabalho informal e aumento da violência, fazendo delas espaços ingovernáveis.
O VI Seminário Internacional da Rede de Pesquisadores sobre Áreas Metropolitanas da Europa e América Latina (RIDEAL) foi realizado, no período de 11 a 13 de abril de 2013, em Medellín/Colômbia. O evento que teve como tema “Da Cidade à região urbana: desafios para a qualidade de vida em contextos complexos” reuniu pesquisadores para debater os processos de metropolização que têm gerado megacidades em todo o planeta, e especialmente na América Latina que se converteu na região mais urbana do mundo.
O Observatório das Metrópoles esteve presente no encontro, contribuindo com a análise das transformações urbanas que estão ocorrendo nas metrópoles brasileiras na última década. Além disso, os professores Luiz Cesar Ribeiro e Rosa Moura reforçaram o interesse do instituto brasileiro na consolidação de uma Rede Latino-americana de Pesquisa sobre Teoria Urbana com o objetivo de incentivar a formação de um pensamento teórico-crítico sobre a problemática urbana da região, promovendo o intercâmbio de conhecimentos e o desenvolvimento de estudos comparados relacionados às grandes cidades da América Latina.
A seguir as Apresentações dos dois professores no VI Seminário RIDEAL.
METRÓPOLIS BRASILERAS ¿CÓMO GOBERNAR LA URBES SIN CIVITAS?
LUIZ CÉSAR QUEIROZ RIBEIRO
El destino de las grandes ciudades está en el centro de los dilemas contemporáneos. Las transformaciones socioeconómicas, en especial las producidas por la globalización y la reestructuración socioproductiva, profundizan la disociación entre progreso material y urbanización, economía y territorio, Nación y Estado. Se estima que en 2015 habrá en el mundo 33 conglomerados urbanos con porte de megalópolis, de los cuales 27 estarán localizados en países en desarrollo: Tokio será la única gran ciudad del primer mundo. Mientras que las metrópolis del hemisferio sur continuarán creciendo a tasas explosivas, las ciudades ubicadas en el norte, que concentran la dirección y la coordinación de los flujos económicos mundiales, disminuirán su tamaño relativo. Tendremos entonces dos condiciones urbanas. Una, generada por la vertiginosa concentración de la población en las áreas urbanas de aquellos países que están en pleno proceso de desruralización; y otra, la condición urbana generada por la concentración del capital, del poder y de los recursos de bienestar social en las naciones desarrolladas.
Pero la línea demarcatoria no es solo norte/sur. La disociación se reproduce a escala intraurbana. Incluso en las ciudades del mundo desarrollado están surgiendo territorios excluidos de los beneficios del crecimiento, guetos y periferias, cuyas marcas son la precariedad del habitat, el aislamiento del centro de la sociedad, la violencia y la desertificación cívica. Espacios en los que se concentra la “miseria del mundo” (Bourdieu, 1997).
La urbanización generalizada ha borroneado las fronteras de las ciudades. M. Davis (2006) propone la imagen de “el planeta de las villas miseria”: la explosión demográfica provocada por la desruralización ha generado, cerca de las megalópolis, ciudades precarias. Este espacio soicioterritorial unifica lo rural y lo urbano, lo regional y lo urbano, y es resultado de la expansión del capitalismo internacional y del paso del modelo de “red de ciudades” al de “ciudad en red”. Aguilkar y Ward (2003) acuñaron la expresión “urbanización basada en regiones” para dar cuenta de un proceso de urbanización sin delimitaciones claras de las ciudades. Para estos autores, este modelo se vincula a la necesidad de reproducción del trabajo excedente concentrado en las megalópolis, que solamente tendría lugar en los espacios periurbanos, caracterizados por el hábitat precario, donde se ejercen actividades rurales y urbanas integradas a los circuitos económicos mundializados.
La principal consecuencia de todo esto es política. El fenómeno urbano está atravesado por la disociación entre urbes (la forma espacial y arquitectónica de la ciudad) y civitas (las relaciones humanas y políticas que se generan ellas). Fueron estas dos dimensiones de la condición urbana las que emanciparon a los individuos, tanto por la ruptura de los lazos de dependencia que los ligaban a los señores (de la tierra, de la guerra o del Estado), como por el surgimiento de nuevos patrones de interacción social basados en la tolerancia y el reconocimiento de la diferencia.
La relación entre urbes y civitas generada por las transformaciones de las metrópolis de la gran industria fue también la base del Estado de bienestar social. En efecto, como demostraron algunos sociólogos (Topalov, 1994), las reformas urbanas de fines del siglo XIX y comienzos del XX jugaron un papel importante en la construcción de la moderna sociedad del salario (salariat). La transformación de la fuerza de trabajo en mercadería necesitó de la desmercantilización parcial de la ciudad a través de la regulación del uso del suelo, las primeras políticas de vivienda social y un sistema público de transportes.
Hoy hay dudas acerca de las posibilidades de la experiencia urbana para conetener estos impulsos civilizatorios. Las narrativas contemporáneas sobre las grandes ciudades están crecientemente marcadas por imágenes antiurbanas y describen por lo general un mundo social anómico, regresivo e inseguro, de individuos atomizados ligados sólo por relaciones instrumentales.
Vivimos una aparente paradoja. Pese a la asimetría de las dinámicas urbanas generadas por la urbanización y las políticas neoliberales, las grandes ciudades son cada vez más importantes para el desarrollo, como demostraron J. Jacobs (1969) y Veltz (1996). Esto significa que el crecimiento depende hoy más que nunca de proyectos urbanos que articulen a las fuerzas económicas y sociales en base a acciones cooperativas. Las políticas macroeconómicas manejadas por los estados centrales perdieron buena parte de su capacidad para lograr el crecimiento. Para ser eficaces, las estrategias nacionales de desarrollo deben articularse en diversas escalas e inducir la cooperación con y de las fuerzas regionales y locales: éste es el único camino para reterritorializar la economía e impedir la profundización de la disyunción entre Estado y Nación.
Pero, al mismo tiempo, la tendencia a la urbanización difusa parece bloquear los proyectos políticos en este sentido, ya que la unidad política de la ciudad ha explotado, complicando las posbilidades de gobernar su territorio y su población. Las políticas urbanas orientadas exclusivamente a incrementar la competitividad de las ciudades y atraer flujos de capitales no son suficientes. Para que las metrópolis sean más que una mera plataforma de atracción de capitales y constituyan territorios de anclaje duradero de los circuitos económicos es necesario que contengan los elementos requeridos por la nueva economía de aglomeración de la fase pos-fordista: innovación, confianza y cooperación. La reducción de los costos de la distancia y de las externalidades, producto de la revolución de los medios de transporte y de comunicación, hoy cuenta menos que los efectos positivos derivados de la densificación de las relaciones sociales, intelectuales y culturales (Veltz 1996; 2002). Para que una metrópoli sea competitiva en el sistema urbano global debe promover la cohesión social.
Es en este marco que debemos reflexionar sobre las tendencias de la organización socioterritorial de las metrópolis brasileñas. En menos de 50 años, bajo el impulso de la industrialización y de la desruralización, Brasil se transformó en un inmenso territorio articulado por un complejo sistema urbano-metropolitano. Hoy cerca del 80% de su población vive en ciudades. Según una investigación del Observatorio de las Metrópolis, existe en Brasil una red de 15 conglomerados urbanos con funciones metropolitanas.
Este proceso de urbanización tiene su correlato institucional. En 2001 se sancionó la ley nacional de desarrollo urbano, conocida como “Estatuto de las ciudades”, que provee a los gobiernos locales de un conjunto de instrumentos legales, urbanísticos y fiscal-financieros para implimentar políticas reguladoras, redistributivas y de democratización de la propiedad urbana y del acceso a los servicios públicos.
Estos avances ocurren en un momento de transformación de la naturaleza y de la escala de la cuestión urbana. En efecto, las políticas neoliberales de 90 y la inserción defensiva de Brasil en la economía globalizada exacerbaron los procesos de dualización, polarización y fragmentación social, cuyo epicentro son las metrópolis. Las metrópolis brasileñas atraviesan un periodo de transición en el cual las consecuencias de la ausencia de un sistema de gobernabilidad urbana y la desestructuración del régimen de bienestar social pueden profundizar el riesgo de disgregación.
METRÓPOLIS EXPANDIDAS Y LOS DESAFÍOS A GOBERNANZA
ROSA MOURA
La metropolización contemporánea ha provocado cambios significativos en la configuración espacial y en la naturaleza de las metrópolis brasileras. Características metropolitanas impregnan espacios más amplios y dispersos en todo el país. La dinámica de la concentración y movilidad, así como los vectores de crecimiento de la población revelan patrones que apuntan la refuncionalización de polos y periferias en aglomeraciones metropolitanas, que se tornan más concentradoras y se posicionan como ubicaciones esenciales al redireccionamiento de inversiones, el que acciona la confluencia de flujos multidireccionales de información, mercancías y personas. Sucede rápida calificación/descalificación de áreas por la redefinición de funciones y adecuación a los requisitos del capital, seguida por elevación exorbitante del precio de la tierra y vivienda, que no se limita a centros metropolitanos, y causa su expansión física y aparición de aglomeraciones en continua transformación, trascendiendo los límites políticos administrativos de municipios y a menudo de los Estados y del país.
El proceso señalado no es particular, sino se inserta en los cambios producidos por la reestructuración productiva, que ha desencadenado una nueva forma urbana o una metamorfosis que reconfigura metrópolis en categorías territoriales regionales. Eso se percibe en Europa, Asia y Norteamérica, pero asume características específicas en las metrópolis Latinoamericanas, que al mismo tiempo siguen densificando sus intersticios y se expandiendo en territorios no delimitables. En ese sentido, se confirma el planteamiento de Carlos de Mattos y otros,1 acerca de la falsa disyuntiva de que la redensificación de algunas de las partes más antiguas de aglomeraciones urbanas excluye la tendencia de su expansión externa, hasta una urbanización generalizada. Los dos fenómenos son componentes complementarios de esa misma metamorfosis urbana.
Identificar metrópolis expandidas, caracterizar su naturaleza y discutir los desafíos a su gobernanza es objetivo del trabajo propuesto para el VI Seminario Internacional RIDEAL. El mismo se estructura en dos dimensiones: aquella de los fenómenos de la metropolización, como proceso socioespacial que resulta en la configuración de aglomeraciones y conglomerados espaciales más complejos; y aquella de la institucionalización de las unidades territoriales para gestión, particularmente de aglomeraciones metropolitanas.
En la primera dimensión, se revisita la literatura especializada y se desarrolla una reflexión acerca de la pertinencia del abordaje teórico a lo que apuntan los datos empíricos de las configuraciones espaciales contemporáneas de Brasil. Se tratan conceptos – ciudad dispersa, ciudad difusa, ciudad región, metrópolis expandida, megaregión, macrometrópolis, entre otros – y nociones que explotan procesos espaciales y transformaciones en las relaciones inter y intraurbanas, como resultado de los avances en los medios de comunicación e información. Se cuestiona la tendencia casi natural, observada en autores nacionales, de incorporar y paradigmatizar conceptos y nociones derivadas de esta fundamentación teórica, sin tener en cuenta las especificidades regionales. Con tratamiento empírico, a partir de los resultados del Censo Demográfico de 2010, se exploran las tendencias del movimiento de la población en el territorio. Se examina la dinámica de crecimiento y distribución de la población, así como los flujos de desplazamientos de población para trabajar o estudiar en municipio distinto del de residencia (conmutación). Se demarcan vectores consolidados y emergentes: (i) la permanencia de grandes aglomeraciones urbanas como espacios de concentración y movilidad de la población, ahora expandidas, vinculando espacialmente aglomeraciones nuevas, componiendo áreas continuas con intenso crecimiento poblacional; (ii) la consolidación de centralidades de la red urbana, fortaleciendo el sistema de ciudades; y (iii) emergencia de centralidades concentradoras de población y con elevado crecimiento demográfico, en áreas de expansión de la frontera económica (minería, grandes proyectos agroindustriales o de infraestructura).
Este análisis se complementa con la identificación de conglomerados espaciales, representativos de esta etapa de la metropolización. Esos conglomerados constituyen morfologías que trascienden aglomeraciones tradicionales definidas por una ocupación continua entre municipios. Articulan en una unidad espacial conjuntos de aglomeraciones y centros bajo intensa movilidad, punto de convergencia de flujos diversos y altamente concentradores de población, riqueza y conocimiento. La principal herramienta utilizada fue el análisis exploratorio de datos espaciales, adecuada para estudios de grandes conjuntos de unidades observacionales; sus resultados evidenciaron dinámicas territoriales y patrones de correlación espacial entre municipios. Informaciones de centralidad (red de ciudades) y conectividad (sistema de carreteras), entre otras, han sido sobrepuestas a este análisis, y logrado distinguir conglomerados urbano-regionales o singulares. Una comparación entre los resultados de la misma investigación, aplicada con información de los principios del año 2000, ha señalado cambios y permanencias en la morfología y en el perfil concentrador del territorio brasilero.
En la segunda dimensión, se comparan los espacios aglomerados a los territorios definidos en procesos de institucionalización de regiones metropolitanas (RMs), aglomeraciones urbanas (AUs) y regiones integradas de desarrollo (RIDEs). Estas unidades, cuya institucionalización es de competencia de los Estados miembros y de la Unión, se fundamentan en lo que establecen los artículos 25, párrafo 3, y 43 de la Constitución Federal brasilera. Tienen como objetivo principal la organización, planificación y ejecución de funciones públicas de interés común entre instancias de gobierno (federal, estadual y municipal). Se observan consonancias e incoherencias en los límites y en la naturaleza de las unidades institucionalizadas en comparación a configuraciones espaciales identificadas en la investigación. Si por un lado los límites legales de las primeras no se ajustan a las segundas, por el otro, se percibe un efecto atractivo provocado por estas unidades formales, cuyos territorios comprenden municipios con elevado crecimiento demográfico y movilidad de la población, señalando vectores de expansión de las aglomeraciones existentes. Las principales conclusiones de estos análisis pueden sintetizarse así: (i) concentración y crecimiento concentrado siguen como tónica de la metropolización brasilera, pero dibujando unidades espaciales ampliadas y discontinuas; (ii) el diseño de ocupación concentrado con alta movilidad ya no es propio solamente de las aglomeraciones singulares, y se torna cada vez más complejo, puesto que pasa a componer conglomerados espaciales, muchos de ellos con carácter urbano-regional; (iii) la institucionalización de las unidades regionales (RMs, AUs y RIDEs), como práctica puramente formal, no contempla mecanismos de gestión adecuadas al ejercicio articulado y participativo de funciones públicas de interés común.
En resumen, un proceso avanzado de urbanización marca el territorio brasilero y configura metrópolis densas, expandidas y dispersas, con características regionales, en las que persisten significativos el crecimiento y la intensa movilidad de núcleos centrales y periferias, mientras aglomeraciones cercanas, pequeños centros y áreas rurales se incorporan en un único proceso. La ciudad principal redefine y consolida su importancia sobre la unidad regional, que, presionada por intensificación de flujos y crecimiento, necesita se estructurar para satisfacer demandas por infraestructura y servicios, así como se capacitar al diálogo democrático y cooperativo entre órganos de gobierno y segmentos activos de la sociedad. Esto sigue incompleto en aglomeraciones urbanas singulares, lo que torna urgente buscar alternativas para gestión y desarrollo regional de conglomerados espaciales aún más complejos, para que no se transformen en espacios visiblemente desiguales, con alta precariedad, excluyentes e ingobernables.
DE MATTOS, C. et al., Notas sobre una falsa disyuntiva: redefinición de las áreas centrales v/s dispersión urbana. Tendencias recientes, evidencia empírica. Documento de Trabajo Fondecyt Nº1110387. Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales. PUC Chile, 2012.
Para mais informações, acesse o site da RIDEAL 2013.
Última modificação em 24-04-2013
