Por Humberto Meza
Pós-doutorando INCT Observatório das Metrópoles
O conjunto de textos reunidos no presente relatório que começamos a publicar propõe a análise da hipótese sobre a emergência (e afirmação) de regimes urbanos privatistas, fundados nos interesses e na lógica da transformação das cidades brasileiras em máquinas de crescimento no sentido clássico consagrado pela literatura internacional.
Ou seja, enquanto máquina, trata-se de compreender as condições que permitem surgir nas cidades coalizões de forças, projetos urbanos, modelos de governança, transformações regulatórias, novas instituições de gestão, formas de produção da moradia, de financiamento e organização dos serviços coletivos, bem como narrativas políticas legitimadoras, enfim, uma série de elementos que concorrem como engrenagem política ao processo de transformação da cidade em objeto do rentismo que caracteriza o atual ciclo do capitalismo global e, em particular, o brasileiro.
Esta hipótese orientadora tem sido explorada por diversos ângulos teóricos, conceituais, analíticos e empíricos sem pretender constituir uma demonstração sistemática da sua validade. Trata-se, portanto, de um produto ainda intermediário do projeto de pesquisa Regimes Urbanos e Governança Democrática.
Além de apresentar os resultados preliminares da exploração desta hipótese em várias metrópoles, pretendemos que os textos aqui reunidos tenham o papel de gerar referências para a reflexão sobre os possíveis impactos da incorporação plena da cidade na lógica do rentismo sobre a expressão urbana do tradicional conflito distributivo brasileiro – traduzido na problemática da espoliação urbana –, a sua reconfiguração e desdobramentos e novas formas dominação e espoliação, e por outro lado de possíveis novas formas de ativismo, resistência e insurgência.
O termo reconfiguração merece algumas breves considerações. Em termos teóricos e empíricos, trata-se de repensar a hipótese da espoliação urbana à luz das transformações do capitalismo em geral e do capitalismo brasileiro.
É necessário retomar o arcabouço teórico anterior formulado para dar conta da relação entre a cidade e as particularidades do padrão de desenvolvimento capitalista industrial no Brasil – entre elas o papel do urbano na sustentação do bloco de poder e na super exploração da força de trabalho – e os debates sobre as formas contemporâneas de exploração do trabalho decorrentes do regime de acumulação à dominância financeira, da acumulação por despossessão, do extrativismo e de formas de extração de valor da cidade. Reconfiguração também em função das transformações da estrutura de classes, da emergência de conflitos identitários e culturais, protagonismos e experimentos culturais, e a emergência de novos padrões de ativismo urbano.
PONTO DE PARTIDA
A exploração desta hipótese apoia-se em abordagens teóricas-metodológicas que privilegiam dimensões da estrutura e da agência, para oferecer explicação da emergência de regimes urbanos privatistas nas metrópoles. Não é, portanto, sem razão que um ponto de partida fundamental seja a obra seminal de Robert Dahl “Who Governs?” (1961).
A partir desse estudo, Dahl instaurou na Ciência Política a importância da escala local (observando a pequena cidade de New Haven nos EUA), como cena privilegiada da dinâmica do poder, descentralizada e caracterizada por um composto de grupos em disputa. Assim, a pergunta sobre “quem governa” tem mobilizado ao longo das décadas, uma ampla agenda de pesquisas interessada em explicar os processos decisórios em larga escala, tendo como referência a escala municipal.
Tributário de múltiplas acepções sobre a Democracia, o conceito de Poliarquia (decorrente dessa reflexão) não apenas ajudou a alargar as fronteiras da Política ao questionar a consagração dos espaços instituídos pela compreensão elitista (sob o alerta de que a disputa não é igualitária, mas depende dos recursos e grau de influência dos grupos que participam dela), mas chamou a atenção para condicionantes – históricas e sociais – que modulam os graus de poliarquia num dado sistema democrático.
Afiançada através de debates posteriores que colocaram em xeque alguns pressupostos chaves da poliarquia (anos depois, entre os anos 70 e 80, Clarence Stone mostrou que o poder, mesmo que disperso, é mais presente em certos grupos do que em outros, inclinando a democracia para certos interesses), a escala municipal continuou sendo o palco central para explicar não apenas “quem decide”, mas também “como” as decisões (e que tipo de decisões) são tomadas.
Tal vez por isso não surpreenda que o conceito de “Regimes Urbanos”, de tradição teórica muito mais recente, tenha privilegiado a cena local/municipal para diagnosticar tipologias de regimes políticos que formatam modelos específicos de políticas públicas – e por tanto de governos – com potenciais metodológicos de comparação.
Legado da tradição anglo-saxã, Regime Urbano como conceito é, entretanto, uma aposta interdisciplinar que realça os problemas da democracia no plano local, isto é, nas formas de gestão das cidades. A análise das formas de distribuição do poder no ambiente local (o município) passou a observar que a tomada de decisão governamental não está “isolada” da própria estrutura, mas assume formações de luta, de campos, de agendas, de regulações, etc., com diversos participantes e formas de pressão.
É, portanto, uma análise não convencional. Sua característica fundamental está pautada por um necessário ajuste teórico (pois necessita explicitar uma formulação adequada ao compartilhamento do poder) e metodológico (pois deve lançar mão de ferramentas de investigação próprias) entre uma leitura dos tipos de Regime Político.
Tomando como referência os contornos desse debate, um conjunto de mais de 30 pesquisadores de vários núcleos regionais do INCT Observatório das Metrópoles têm se debruçado ao longo dos últimos três anos num processo de reflexão, indagação e escrutínio sobre tipos de regime político nas metrópoles brasileiras, destacando a escala municipal.
A PESQUISA
Inspirados no debate sobre os processos decisórios na escala local (e suas inflexões teóricas), o grupo de pesquisadores integrantes do projeto Regimes Urbanos e Governança Democrática tem investido um importante esforço de pesquisa para diagnosticar as diversas condições (políticas, econômicas, institucionais e sociais) que configuram tipos específicos de regimes nos municípios das Regiões Metropolitanas (RM) do Brasil, dialogando com o quadro teórico aqui sintetizado.
Adotando um amplo leque de metodologias de pesquisa, o que envolve desde estudos de caso locais até leituras comparativas em nível nacional baseadas no processamento de bases de dados temáticas, o conjunto de pesquisas realizadas no âmbito do projeto pretende avançar para uma construção de tipologias de municípios nas RM, segundo as condições produtivas, econômicas, associativas, fiscais, de participação eleitoral, grau de institucionalidade estatal e tipos de coalizões de poder.
Este mapeamento se sustenta na compreensão de que o alinhamento dessas condições determina as possibilidades de barganhas (políticas e sociais) que definem a orientação do desenvolvimento urbano de um determinado município, seja ela mais voltada para o fomento de políticas pró-crescimento, pautadas pela dinâmica do mercado, ou mais direcionada para o atendimento de demandas por maior bem-estar social.
Assim, nossa expectativa é de que a pesquisa coletiva contribua para responder algumas perguntas cruciais, num âmbito mais geral:
- Quais são as orientações e sentidos das estratégias dos governos municipais e a sua tradução em políticas públicas, pensadas na dualidade pró-crescimento x provisão de bem-estar social e urbano;
- Quais são as coalizões dominantes em cada espaço metropolitano; e
- Quais são as condições econômicas, políticas e sociais que sustentam e legitimam essas coalizões e suas estratégias, sobretudo, quanto à mobilização de recursos políticos-institucionais, formação de alianças inter-escalares, agenciamento da mídia, cooptação de forças da sociedade, etc.
Nossa pesquisa é norteada pela hipótese de que o país está vivendo um momento de aceleração de um ajuste espacial relacionado à inflexão ultraliberal e expresso na prática do empreendedorismo urbano local. A hegemonia desse empreendedorismo local é determinada por uma dinâmica rentista-financeira que instaura o risco de uma nova dinâmica de desenvolvimento geográfico desigual. Nosso objetivo é constatar se isso está, de fato, acontecendo nas metrópoles brasileiras e quais as respostas estão sendo dadas no âmbito local.
Ao longo do processo assumimos um dilema metodológico. Se por um lado nossa orientação tem sido compreender as condições que definem as barganhas do setor público com os atores privados, o foco nas coalizões nos conduziria a priorizar preocupações com os agentes, diminuindo o foco nas condições que determinam suas escolhas na hora de pactuar os acordos sobre a governança urbana.
Para garantir um adequado balanço entre agência e estrutura, avançamos na conexão entre o mapeamento das condições socioeconômicas e políticas a partir de um ponto de vista nacional e o levantamento de dados in loco mais especificamente voltados as particularidades das experiências locais, realizado pelos núcleos de pesquisa nas diversas RM. Em termos práticos, isto significou desdobrar nossa forma de trabalho em duas etapas:
- Mapeamento das condições gerais (políticas, associativas, econômicas e institucionais) desde o nível nacional; e
- Estudos de caso focados na construção e operacionalização de coalizões de poder em torno de grandes projetos urbanos desde o nível local.
O esforço de mapeamento nacional foi realizado tendo em perspectiva uma lógica comparativa. Isto potencializou a capacidade de captar as diferenças entre as diversas metrópoles observadas, o que na sequência nos permitirá analisar como todas essas condições interagem entre elas para testar a hipótese já mencionada (trata-se mais claramente de formular hipóteses ao redor de, por exemplo, quanto mais forte o tecido associativo do município mais consolidada a institucionalidade; quanto menos dinâmica sua estrutura econômica um tipo especifico de institucionalidade surge no município, e assim por diante).
O olhar privilegiado desde o nível local contribuirá com o teste de hipóteses sobre a interação entre essas condições, ao mesmo tempo em que nos permitirá lançar a aposta de que o mapeamento dos casos nos municípios selecionados é capaz de nos dotar de compreensão sobre a existência de reformas regulatórias pró-mercado (o surgimento de concessões ao setor privado, os tipos de operações urbanas via PPP, os modelos patrimonialistas nas coalizões, etc.), ou bem políticas redistributivas de bem-estar social e urbano (políticas locais caracterizadas por uma dinâmica participativa e/ou comunitária). As pesquisas locais foram realizadas preliminarmente nas RM de Belo Horizonte, São Paulo, Fortaleza, Curitiba, Porto Alegre, Maringá e Campina Grande.
O resultado de todo esse processo apresentado aqui é, no entanto, inteiramente intermediário. Trata-se de mostrar os primeiros avanços de uma pesquisa exploratória com mapeamentos preliminares que iluminam a dinâmica local a partir de diversas perspectivas. Isto significa que toda a análise é ainda passível de sofisticação quanto à melhor compreensão da interação entre as condições supracitadas, capaz de nos auxiliar na empreitada de confirmação ou refutação de nossas hipóteses sobre o momento atual da gramática urbana nos municípios brasileiros.
O RELATÓRIO
Mesmo tendo um caráter intermediário, o presente Relatório de Pesquisa tem o objetivo de estimular interesses e reflexões sobre a configuração e as consequências sobre o empreendedorismo local enquanto experiência urbana representativa da inflexão ultraliberal, sob uma ótica rentista-financeira nas políticas de regulação urbana.
O município surge, assim, como espaço privilegiado para os ensaios da lógica rentista, questionando não apenas a visão do “local” como espaço pré-moderno, micro e paroquial (em contraposição ao nacional como abrangente e moderno), mas também impugnando qualquer prática de cooperação entre municípios e multiníveis que é um dos distintivos do pacto federativo pós-1988.
Partindo dessa visão, o Relatório de Pesquisa que publicamos a partir de hoje é composto por 27 textos ao longo de cinco seções que estruturam o debate, entre pesquisas ainda em andamento ou textos já publicados. Estes 27 artigos conectam o debate de maneira escalar, entre o mapeamento nacional das condições identificadas, o retrato dessas condições na dinâmica local e a diversidade de olhares internacionais que dão conta da caracterização deste debate na urbanização global.
As seções estão estruturadas da seguinte forma:
- Fundamentos teóricos e metodológicos;
- Regimes urbanos e suas condições de barganha – Explorações empíricas;
- Estudos de caso – Caracterização da dinâmica local;
- Conflitos, resistências e insurgências;
- Olhares internacionais.
A primeira seção (Fundamentos Teóricos e Metodológicos) que apresentamos nesta publicação inicial mostra uma reflexão sobre os diversos componentes do debate sobre Regimes Urbanos (como regime político), observando inflexões e desdobramentos históricos de forma interdisciplinar, tanto na Ciência Política quanto na Economia e na agenda dos Estudos Urbanos.
Este debate é representado num conjunto de cinco artigos que são publicados hoje. No primeiro texto, “Governança colaborativa e regimes urbanos: convergências inesperadas em tempos difíceis”, escrito por Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva, Maria do Livramento Miranda Clementino e Lindijane de Souza Bento Almeida, os autores argumentam que os processos decisórios no nível local mostram uma superação do “nacionalismo” dos conceitos, articulando numa linha teórica entre Governança Colaborativa e Regimes Urbanos com mais pontos de convergência do que dissensos.
No trabalho seguinte, “Da Teoria Urbana ao Regime Urbano: contribuições como teoria e como método para interpretar as relações de poder interativas na cidade”, Barbara Lucia Pinheiro de Oliveira França joga luz sobre o percurso das teorias mobilizadas pelo debate urbano até chegar a abordagem multidisciplinar do Regime Urbano, argumentando a existência de ganhos, mas também de desafios sensíveis não só por ser um conceito de linhagem anglo-saxã (distante da nossa realidade), mas também pela dificuldade em capturar alterações e crises de determinados regimes, em dependência de alterações das condições sociais, políticas e econômicas que lhes caracterizam.
No terceiro texto, Nelson Rojas de Carvalho explora em “Política urbana no Brasil e Estados Unidos: Estado, atores econômicos e cenários de desenvolvimento local” quais as modalidades de articulação entre mercado e estado nas escalas subnacionais de ambos os contextos, para inferir que condições são mais ou menos susceptíveis a práticas de desenvolvimento local que encorajem (ou não) o engajamento cívico dos atores a partir de gramáticas instituídas (como clientelismo e/ou corporativismo no caso brasileiro em específico).
Em “A ‘governança empresarial’ das metrópoles sob o predomínio neoliberal: o papel da gestão pública gerencial e da privatização do sistema político”, Francisco César Pinto Fonseca nos aproxima à compreensão sobre os instrumentos que formataram e perpetuam a gramática gerencialista da gestão pública no Brasil, destacando a atuação das OS, OSCIPS e as PPPs como pilares privatizantes do sistemas políticos, reforçados por dispositivos que lhe garantem boa saúde no nível local.
Por fim, no último texto desta primeira entrega, “O Conselho Municipal de Políticas LGBT da cidade de São Paulo: o gênero como elemento de cidadania”, Vera Lúcia Michalany Chaia e Joyce Miranda Leão Martins argumentam que a atuação dos conselheiros constitui uma condição-chave para a formatação de um tipo específico de regime urbano, desde que a experiência dos conselhos não apenas contribui com a ampliação da prática da cidadania como recoloca elementos centrais da disputa da agenda local, mais ainda se pensadas as pautas identitárias.
Além de agradecer aos autores colaboradores desta primeira coleção (a maioria deles aceitou integrar nosso relatório após ter publicado o artigos na Revista Cadernos Metrópole), esperamos que este debate contribua não apenas a melhorar nosso entendimento da gramática municipal como auxilie ao conjunto de atores a encontrar respostas e reações ao aprofundamento ultraliberal no nível local com práticas e experimentos que orientam à equidade, bem-estar e efetiva prática da cidadania, também e fundamentalmente no município.
Para saber mais sobre o projetos de pesquisa Regimes Urbanos e Governança Democrática, confira também:
