Diante do atual contexto de crise urbana e da ofensiva conservadora-liberal do Governo Temer, o Observatório das Metrópoles divulga a tese “Política urbana, ação governamental e a utopia da Reforma Urbana no Brasil”, da pesquisadora Maria Fernandes Caldas. O trabalho oferece uma contribuição relevante ao analisar as conquistas sociais obtidas no âmbito da Política Urbana brasileira nos últimos 25 anos, apontando os avanços a partir da Constituição Federal de 1988 ao Estatuto da Cidade, até as mudanças normativas e planos setoriais. A conclusão, no entanto, é de que a Reforma Urbana não pôde ser efetivada no país. Ao analisar, por exemplo, a política implementada pelo PAC, Maria Fernandes Caldas mostra que apesar dos avanços, estes não foram suficientes para mitigar a desigualdade na forma e nas condições de apropriação das cidades pela população mais pobre, muito menos alterar o modelo de urbanização do Brasil.
A tese “Política urbana, ação governamental e a utopia da Reforma Urbana no Brasil”, da pesquisadora Maria Fernandes Caldas, é mais um resultado da Rede INCT Observatório das Metrópoles. O trabalho foi defendido no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Escola de Arquitetura da UFMG, com orientação da Profª. Drª. Jupira Gomes de Mendonça, coordenadora do Núcleo Regional Belo Horizonte da nossa rede de pesquisa.
A presente tese se insere no debate sobre as possibilidades da Política Urbana no Estado brasileiro. Mais especificamente, discute e avalia as mudanças ocorridas na política urbana recente e seus desdobramentos após a vigência da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, analisando seus avanços e os desafios que ainda permanecem.
Segundo Maria Fernandes Caldas, o trabalho trata da utopia da Reforma Urbana no Brasil. “A luta pela Reforma Urbana havia resultado em mudanças na Constituição Federal de 1988 que visavam impor prioridade à função social da propriedade e estabelecer limites à apropriação do uso da terra e da cidade pelos interesses privados. Nesse sentido, a pesquisa procurou identificar avanços que permitissem assegurar a supremacia da função social da propriedade sobre os interesses privados, e justiça social, por meio de ações que promovessem maior igualdade nas condições materiais e imateriais de vida urbana para o conjunto da sociedade”, aponta a pesquisadora.
POLÍTICAS URBANAS: AVANÇOS E DESAFIOS
Na primeira parte a tese mostra os avanços e desafios das políticas urbanas no país. O Estatuto da Cidade, por exemplo, foi a legislação federal que regulamentou os artigos 198 e 199 da Constituição Federal de 1988, e introduziu no arcabouço jurídico brasileiro importantes conceitos e instrumentos para o enfrentamento das graves questões urbanas e para a consolidação da democracia participativa. O Estatuto tornou obrigatória a elaboração de Planos Diretores para municípios de regiões metropolitanas e cidades com mais de vinte mil habitantes.
Além do estatuto, o planejamento veio conquistando lugar nas agendas das políticas setoriais com a elaboração de novos marcos legais e a exigência de Planos Diretores temáticos, tais como o de saneamento e de habitação.
A criação do Ministério das Cidades também surgiu como uma resposta ao vazio institucional que existia no Governo Federal, representando o reconhecimento da gravidade dos problemas urbanos em todo o país e o compromisso de incluir a questão na agenda federal. Já a instituição, em 2003, do Conselho Nacional das Cidades, a realização de Conferências Nacionais das Cidades, precedidas de instâncias municipais e estaduais, abriu espaço para a democracia participativa de forma sistêmica e inovadora no Brasil.
“Centenas de documentos foram produzidos, com a participação de acadêmicos e militantes, para contribuir com a formulação de políticas públicas ligadas à questão urbana, e que subsidiaram a proposição de uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e de suas políticas setoriais, que, por sua vez, geraram muitos outros desdobramentos. Tal conjunto de políticas foi sistematizado e publicado em oito volumes denominados Cadernos MCidades com objetivo de orientar a ação governamental no âmbito da nova política urbana no país”, aponta Maria Fernandes Caldas.
Outro ponto importante do trabalho mostra que os investimentos em infraestrutura urbana e social nas cidades brasileiras também foram fortemente retomados pelo Governo Federal por meio do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. “Atendendo a critérios e parâmetros definidos pelas Políticas Setoriais propostas, o eixo social e urbano do PAC veio apoiando a execução de planos, projetos e obras apresentados pelos estados e municípios. O grande diferencial, entretanto, é que tais investimentos destinam-se à execução de infraestrutura básica em assentamentos precários, a eliminar áreas de risco, à produção de moradias de interesse social, a ampliação dos equipamentos de saúde, educação e esporte, e a melhorias do transporte coletivo, contribuindo, portanto, para diminuir as diferenças entre a cidade dos ricos e dos pobres”, argumenta a pesquisadora.
HIPÓTESE. Maria Fernandes Caldas relata que, ao iniciar a tese, esperava notar que tais circunstâncias tivessem favorecido a implementação de transformações importantes para a política urbana e para as cidades brasileiras.
A hipótese inicial era de que o PAC, especificamente a tipologia de intervenção prevista no eixo social e urbano, tivesse se constituído como um instrumento de implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano preconizada pelo Ministério das Cidades, na medida em que suas definições e modelagens fundamentaram-se em princípios e critérios definidos pela própria PNDU e pelas políticas setoriais que a compõem.
A pesquisadora acreditava também que, por suas características operacionais, o Programa teria contribuído para mitigar as fortes diferenças regionais no país, contornando as características desafiadoras do federalismo brasileiro que descentralizou responsabilidades na política urbana sem, no entanto, criar as respectivas competências e condições para os municípios.
“A minha hipótese era de que o PAC desempenharia papel relevante na promoção de justiça social e na conquista do direito à cidade pelos pobres, contrariando a prática da política brasileira, que sempre concentrou recursos públicos para o atendimento às necessidades do capital. Esperava ainda constatar que os avanços propostos pelo conjunto de princípios, premissas e programas que constituíram a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e as Políticas Setoriais anunciados, somados às conquistas efetivas de direitos sociais haviam contribuído para fortalecer a função social da propriedade em detrimento da propriedade privada e da acumulação do capital”, afirma.
REFORMA URBANA COMO UTOPIA?
Segundo Maria Fernandes Caldas, a estratégia adotada para se estabelecer a função social da propriedade e da cidade não apresentou resultados concretos e, assim, o país prossegue, quase sempre, sem dar efetividade aos princípios da Política Urbana instituída pela Constituição Federal de 1988. A pesquisa aponta que a desigualdade na forma de apropriação da cidade existente ainda continua visível, apesar do grande volume de recursos disponibilizados pelo PAC. A maior parte dos municípios não possui estrutura institucional e financeira capaz de enfrentar os desafios da magnitude do problema urbano, e não se fortaleceram no país as estruturas de relações federativas capazes de prover a necessária cooperação intergovernamental para apoiá-los.
“Diante deste quadro, coloquei a questão: mesmo diante de todos os avanços normativos, das políticas setoriais desenvolvidas, da ampliação da democracia participativa e da retomada de investimentos para obras e infraestrutura urbana e social nas áreas mais pobres da cidade, por que a Reforma Urbana não aconteceu no país? Se foram reunidas as condições políticas, programáticas, financeiras e normativas para a mudança no processo de produção das cidades, por que ainda não foi possível a transformação?”, questiona Caldas.
De acordo com ela, esperava-se que o PAC tivesse desempenhado papel relevante na promoção de justiça social e na conquista do direito à cidade pelos pobres, contrariando a prática política brasileira, que sempre concentrou recursos públicos para o atendimento às necessidades do capital. “No desenvolvimento do trabalho, ficou claro que existiram avanços importantes, mas que estes não foram suficientes para mitigar a desigualdade na forma e nas condições de apropriação das cidades pela população mais pobre, muito menos para alterar o modelo de urbanização das cidades brasileiras”, conclui a pesquisadora.
Além disso, o trabalho mostra que todo o conjunto de vantagens com forte potencial para transformar o patamar das cidades brasileiras foi extremamente prejudicado, sob determinados aspectos, pelas dinâmicas próprias do capitalismo e de sua relação com o Estado, e agravadas pelas características do federalismo brasileiro, que instituiu um caótico processo de descentralização de competências na Política Urbana, e uma frágil e quase inexistente coordenação intergovernamental no país.
“Mesmo com todas as medidas institucionais adotadas pelo Programa, a baixa capacidade institucional, técnica e financeira dos municípios impactou negativamente o resultado da política de investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento, subutilizando o seu potencial para melhorar a qualidade de vida na cidade. Apontamos ao
longo deste trabalho que os seus resultados ficaram muito aquém dos recursos disponibilizados e que poderiam ter elevado as áreas pobres das cidades a um outro patamar de qualidade urbana e social. Muitos bilhões de reais destinados a obras de saneamento e habitação que não conseguiram sequer ser iniciadas foram cancelados e as que estão em execução apresentam ciclo médio de oito anos para sua realização. A despeito da demanda pelos equipamentos sociais de saúde, educação, cultura e esporte, mesmo com a transferência de recursos federais para construir e equipar as unidades, boa parte dos municípios não foi sequer capaz de dar andamento à sua execução ou não puderam assumir o custeio relativo à sua operação”, conclui e completa:
“Os avanços que foram feitos na Política Urbana, incluindo as mudanças legais, normativas, a democratização, os investimentos em infraestrutura, devem ser entendidos como avanços decorrentes da condição relacional do Estado capitalista, campo de disputa de poder. Mas, são avanços que não contrariaram os interesses gerais do capital, e que não introduziram nem geraram transformações estruturais no modo de produção das cidades. Devem ser compreendidos no âmbito das estratégias de dispersão e controle no longo prazo, que caracterizam o Estado capitalista, que estruturado pelas lutas de classes, está permanentemente sujeito a pressões e obrigado a fazer concessões às classes sociais antagônicas”, explica Caldas.
Segundo a pesquisadora a conclusão do trabalho é que a defesa da propriedade privada foi assegurada ao capital e, por consequência, a função social da propriedade continua subjugada. “No modelo de Estado capitalista brasileiro, os avanços da Política Urbana foram apenas curativos e continuam dependendo das articulações e do grau de tensão gerados pelas lutas de classe que, como vimos na recente história brasileira, ao menos apresentam cada vez maior capacidade de mobilização”.
Faça o download, no link a seguir, da tese tese “Política urbana, ação governamental e a utopia da Reforma Urbana no Brasil”.
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***Texto de apresentação produzido por Breno Procópio, Jornalista da Rede INCT Observatório das Metrópoles.
Última modificação em 05-04-2017 21:34:24
