Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva¹
Érica Milena C. Guimarães Leôncio²
Nos últimos artigos publicados neste espaço (Parte 1, Parte 2 e Parte 3), abordamos as propostas de revisão da Lei Complementar 082/2007 – Plano Diretor da Cidade do Natal (PDN) que, desde 2017, tornou-se alvo de intensos debates em programas de rádios locais, entre a classe empresarial e política, de (alguns) movimentos sociais, acadêmicos, ambientalistas, entre outros. Em que pese tal debate, entretanto, a maioria da população continua a ouvir dizer sobre este novo Plano sem, contudo, participar ativamente dos seus rumos. Um debate para poucos, restritos às regras formais de divulgação, credenciamento de delegados, reuniões marcadas, votação em modelo virtual – à distância – com prejuízos ao próprio processo de ajuste técnico, social e político. E agora disposto à votação pelos vereadores na Câmara Municipal, com data prevista para dezembro de 2021. Será que em dois meses será possível discutir 261 artigos, dezenas de mapas, fórmulas e quadros?
Veja também:
- Os rumos do (novo) Plano Diretor em Natal-RN | Parte 1
- Os (novos) rumos do Plano Diretor de Natal: o que muda no zoneamento? | Parte 2
- Os (novos) rumos do Plano Diretor de Natal: o que muda no controle de gabarito e na proteção da paisagem? | Parte 3
Nesse sentido, é nosso objetivo apresentar alguns temas e instrumentos postos ao Projeto de Lei 09/2021 (minuta do novo PDN) ampliando a capacidade de diálogo com a sociedade, além dos pesquisadores urbanos, sobre as “inovações” trazidas pelo PDN nestes tempos de crise sanitária, no mundo do trabalho e no ajuste proposto por uma agenda de franca abertura ao capital fundiário em Natal. Neste artigo, privilegiamos dois instrumentos do Estatuto da Cidade: a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) e a Transferência de Potencial Construtivo (TPC). Vejamos o que o PL 09/2021 traz e se as modificações auxiliam a alcançar maior efetividade destes instrumentos.
A OODC está na Lei Complementar 082/2007 (atual PDN) regulamentada nos artigos 62 ao 65. O zoneamento do PDN dividiu a cidade do Natal em três macrozonas: adensamento básico (coeficiente de aproveitamento igual a 1,2), adensável (coeficientes alcançando até 3,5) e Zonas de Proteção Ambiental (no total de 10 zonas, sendo apenas 05 regulamentadas). A OODC é permitida apenas nos bairros adensáveis, dotados com infraestrutura de esgotamento sanitário, pavimentação e drenagem. Seus valores são cobrados pela Prefeitura do Natal observando uma fórmula baseada no Custo Unitário Básico (CUB) da construção civil e não sobre a terra. O valor dos terrenos é mais justo e adequado, pois captura os diferenciais de localização que cada lote urbano possui, independentemente do tipo de construção aplicada. Esta falha normativa é agravada ainda mais com o “fator k”, isto é, índice de correção do preço a pagar que, hoje, gira em torno de 4% do CUB cobrado por m² adicional. O resultado é uma baixa arrecadação e aplicação dos recursos nos últimos dez anos; dados da Secretaria de Tributação (coletados para a etapa de diagnóstico da revisão da Lei 082/2007) indicam que entre 2007 e 2019 foram arrecadados R$ 28,7 milhões em 359 empreendimentos, uma média de R$ 2,3 milhões ano. Com tais valores não foi possível recuperar parte da mais-valia gerada pelo incremento substancial do setor imobiliário em nossa cidade, nestes 10 anos. Então, esta nova proposta do PDN conseguirá, finalmente, alterar este equívoco normativo e arrecadar para o Fundo de Urbanização, aplicando em obras e infraestrutura? Infelizmente, não.
Ainda durante a fase administrativa de revisão do PDN, a necessidade de substituição do CUB pelo valor do imóvel foi sentida, pois nas mais de 20 contribuições da sociedade civil relativas ao instrumento da OODC feitas nas oficinas e online, a grande maioria delas considerava que a outorga onerosa está defasada em razão da baixa arrecadação, com indicações de necessidade de revisão da fórmula e utilização do valor do terreno ou do valor venal do imóvel como parâmetro para o seu cálculo. Essas propostas foram trabalhadas no subgrupo “Instrumentos Urbanísticos” e foram redigidas e encaminhadas para a fase seguinte do processo de revisão propostas com o objetivo de corrigir essa falha e possibilitar um aumento real e significativo na arrecadação da outorga e, paralelamente, efetivar por meio da OODC, justiça fiscal e espacial, com a devida recaptura das mais-valias urbanas daqueles proprietários de imóveis que mais se beneficiam financeiramente pela possibilidade de adensar mais a cidade e utilizar de modo integral a infraestrutura disponível ou a ser implantada.
No entanto, após as fases de votação nos conselhos municipais, na conferência final e, finalmente, a minuta enviada à Câmara Municipal de Natal, o que se viu foram propostas bastante distintas do que foi proposto nas oficinas e produzido pelo grupo de trabalho que se debruçou sobre o tema, tanto no que se refere ao instrumento em si (sua fórmula, base de cálculo, fator de correção), como também nos conteúdos considerados transversais: macrozoneamento, coeficientes de aproveitamento básico e máximo.
No PL 09/2021 não existem mais áreas não-adensáveis, isto é, todos os bairros possuem níveis de adensamento que superam o básico (1,0); deste modo, seja na área mais central ou na quadra mais periférica, o PL 09/2021 entende que há infraestrutura suficiente para aumentar coeficientes de aproveitamento até o máximo de 5,0 (em alguns bairros); a lógica de tal iniciativa foi apostar exclusivamente na efetiva instalação de redes de esgotamento sanitário (pela Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CAERN) cujas obras estão em andamento, embora não concluídas. Ou seja, embora a maioria dos bairros da cidade não possuam infraestrutura instalada, o PL 09/2021 propõe a alteração dos índices de adensamento, desrespeitando o que prevê o artigo 28, parágrafo 3o da Lei Federal 10.257/01: “o plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento da densidade esperada em cada área” (BRASIL, 2001, grifo nosso). Assim, se o PL 09/21 for aprovado dessa forma e passar a ser aplicado de imediato, estará permitindo maior adensamento em áreas sem infraestrutura, com graves riscos à sustentabilidade urbana e ambiental da cidade.
É importante considerar, também, que há um conflito normativo entre os dispositivos que estão no PL 09/21. Evidentemente, o conceito de infraestrutura é bem mais abrangente do que apenas a consideração ao esgotamento sanitário. Nesse sentido, em seu artigo 48, parágrafo único, diz que “Para fins desta Lei, considera-se infraestrutura essencial os seguintes equipamentos: I- sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou individual; II- sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitário, coletivo ou individual; III- rede de energia elétrica domiciliar, IV- soluções de drenagem, quando necessário; V- sistema de transporte e mobilidade, e; VI- equipamentos públicos de saúde e educação” (Projeto de Lei Municipal 09/2021). Como podemos perceber, a única infraestrutura observada para o cálculo da OODC é o esgotamento sanitário e, mesmo este, está parcialmente instalado, condicionado a uma obra ainda em andamento, e apenas uma parte da cidade está em operação.
A fórmula de cálculo continua equivocada, mantendo-se o CUB como fator de cobrança, e não o valor do terreno; os índices de correção foram alterados para 6,5%, 7,5% e 8,5% deste CUB, mantendo-se, portanto, extremamente baixos e com pouca capacidade arrecadatória ao Fundo de Urbanização. Além de tais equívocos, o parágrafo 1º do artigo 76 permite ao empreendedor pagar a OODC ao final de 24 meses, isto é, permitindo que o imóvel em questão se valorize com o tempo, mas que pague um preço de OODC baseado em momento anterior à construção, com flagrante prejuízo ao FURB.
Por fim, e o mais grave, foi retirado no artigo 233 – que regulamenta o FURB – a possibilidade de aplicação dos (poucos) recursos financeiros da OODC em obras, infraestrutura e moradia em Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS). Esta previsão legal atualmente está na Lei 082/07, em seu artigo 61, parágrafo 1º, inciso II; mas no PL 09/21, artigo 233, os recursos do FURB se destinam a custear planos, projetos, aplicação financeira, estudos e projetos e fortalecimento da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, que coordenou o processo de revisão do PDN.
Em resumo, a proposta do novo Plano Diretor da cidade do Natal retira a possibilidade efetiva de recuperação da mais-valia urbana gerada pelo processo de adensamento da cidade, justamente quando ela se torna adensável. Por quê? A quem interessa a manutenção equivocada dos valores da OODC? Qual razão para a própria Prefeitura do Natal não se interessar em fortalecer um instrumento que já possui mais de dez anos de aplicação e cobrança?
Natal (RN). Foto: Canindé Soares
Agora passamos a Transferência de Potencial Construtivo (TPC). A TPC está na Lei 082/07 nos seus artigos 66 a 70; ela prevê a transferência de potencial em imóveis situados em Zonas de Proteção Ambiental (ZPAs), zona de preservação histórica, áreas não edificáveis, áreas necessárias para implantação de equipamentos públicos e áreas para regularização fundiária em sítios ocupados por população de baixa renda. Mas estes artigos não trouxeram a fórmula de aplicação da conversibilidade entre cedente e receptor, não permitindo a implementação do instrumento.
Em 2008 e 2009, a Prefeitura do Natal contratou o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) para propor regulamentações de uma série de instrumentos urbanísticos e ambientais, entre eles a OODC e a TPC; infelizmente, após a conclusão dos estudos, as propostas elaboradas não se transformaram em Leis ou Decretos. Por outro lado, isto não impediu a Prefeitura do Natal – entre 2011 e 2013 – de tentar aplicar o TPC em alguns casos a partir de decretos autorizativos. Sem previsão legal, tais decretos estabelecem regras diferenciadas por imóvel, aplicando entendimentos sobre preços e formas de transferência, sem o cuidado com a parametrização de preços entre cedente e receptor. Os alvos desses decretos autorizativos da Prefeitura do Natal estavam localizados em pontos distintos: ZPA 01, bairro de Capim Macio e ZPA 05 (Ponta Negra), ao todo envolvendo o total de 617 mil m², sendo que apenas na ZPA 01 um dos terrenos possui 449 mil m². O Ministério Público do RN, à época, solicitou informações à Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo sobre tais procedimentos heterodoxos e, em seguida, ingressou com ações judiciais que suspenderam as novas transferências desde então.
Com o andamento do processo administrativo de revisão do PDN, o tema da TPC foi objeto de contribuições online e presenciais durante a fase de oficinas com cerca de 30 contribuições sobre a necessidade de regulamentar os instrumentos urbanísticos previstos no Plano Diretor, e, especificamente, a TPC. Essas contribuições serviram de base para as propostas elaboradas pelo GT, que levou em consideração tanto a proposta enviada pelo segmento empresarial, como a contribuição do Ministério Público e do segmento acadêmico que tinha por base os estudos do IBAM. Verificou-se que a primeira proposta trazia um emaranhado de artigos, incisos e parágrafos confusos, mas que objetivavam maiores ganhos de coeficiente para os proprietários independentemente da localização do imóvel, incluindo área de adensamento básico e ZPAs e desconsiderava os coeficientes máximos de aproveitamento. Enquanto a segunda proposta, dialogava com os estudos existentes para o município do Natal para regulamentar a TPC de modo mais simples e permitir a sua utilização sem deixar de respeitar regras ligadas ao adensamento, a proteção ambiental e os limites máximos de coeficiente de aproveitamento. No entanto, nas fases de votação dos conselhos e na conferência final a proposta advinda do segmento empresarial se estabeleceu na minuta como uma mescla de duas propostas, dificultando a compreensão dos dispositivos.
Como o PL 09/2021 tratou tais condições de partida? Houve destaque ao instrumento do TPC, criando artigos e um detalhamento sobre sua implementação; entretanto, como já indicava nas fases anteriores do processo de revisão, tal incremento resultou em artigos confusos, com graves riscos embutidos na proposta, dúvidas quanto à validade de alguns trechos, e alguns possíveis erros de avaliação. O ganho positivo foi a incorporação da fórmula de equiparação de valores, baseado no trabalho anterior do IBAM (2008); abaixo, relatamos alguns desses pontos de atenção no sentido de redesenhar a proposta, corrigir alguns rumos ou alertar à gestão e à Câmara Municipal do Natal.
A maior parte dos artigos sobre TPC estão localizados na Seção II, artigos 78 a 85. Define que o potencial a ser transferido é o básico, ou seja, 1,0 e caso o imóvel já tenha utilizado parte desse potencial, deve-se proceder a transferência com os m² restantes (art.78). O principal problema identificado, logo no artigo 12 da proposta é: o uso do TPC pode ultrapassar o coeficiente máximo de um lote, mesmo quando o zoneamento proposto não permitir. Este fato cria uma insegurança no planejamento em relação à capacidade de saturação nos bairros, pois a SEMURB não conseguirá acompanhar a alocação desses m² transferidos, já que não há um “teto” ou limite por lote.
Há previsão de sete possibilidades de imóveis cederem potencial como: I) situados em ZPAs, II) em AEIS, III) em áreas não edificáveis, IV) terrenos destinados à instalação de equipamentos públicos, V) situados em áreas destinadas a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social, VI) necessários à preservação do patrimônio cultural e natural, VII) situados em Áreas Especiais de Interesse Turístico e Paisagístico.
Portanto, há mais detalhamento de áreas diversas para aplicação do TPC, especialmente nas áreas turísticas e da orla, quando comparadas com possibilidades da Lei 082/07 (por exemplo, ZPAs com algum potencial não podem ser alvo de TPC, mas na proposta atual sim). No entanto, na ausência de um mapeamento (por parte da SEMURB) destas possibilidades, podemos apenas supor que mais da metade do território de Natal possa se enquadrar em uma das zonas ou áreas, estabelecendo assim milhões de m² passíveis de serem transferidos. Haverá um estoque virtual de terrenos que não sabemos a dimensão e como será gerido e controlado pela SEMURB. Lembramos que a potencialidade construtiva é uma autorização do poder público e deve ser manejada de modo sustentável e equilibrado. Ademais, o Sistema de Informações Urbanas e Ambientais (proposto no projeto de Lei, art.203) não prevê esse tipo de controle do estoque virtual de terrenos.
No artigo 79 (PL 09/21) foi mantida quase na integralidade o artigo 68 (Lei 082/07), com uma pequena diferença: foi retirada a expressão “previamente à emissão de licenciamento” que vinculava o uso da TPC a algum projeto urbano ou imobiliário – a ideia da TPC no Plano Diretor vigente é estimular seu uso na produção do ambiente construído; a retirada desse trecho não mais vincula o TPC ao uso imediato em projetos, mas, ao contrário, permite seu acúmulo e especulação futura. Isso indica a possível criação (no PL 09/21) de um estoque virtual de terrenos, flutuando nas matrículas imobiliárias, sem que a SEMURB tenha capacidade de identificar quando e onde serão utilizadas, e em quais condições de infraestrutura o bairro receptor possui.
O artigo 80 define as áreas receptoras, sendo três: I) Situados na mesma bacia de esgotamento sanitário do imóvel cedente; II) Situados em bacias de esgotamento sanitário diferente do imóvel cedente, com coeficiente de aproveitamento maior que 4,0; III) Nos lotes lindeiros aos eixos estruturantes, integrantes do Mapa 24 do Anexo III, limitados a 250m (duzentos e cinquenta metros) do eixo da via, assim como nos lotes contíguos a estes mesmos lotes lindeiros. Estes dois últimos itens são potenciais indutores de pressão no estoque de m² por bacia/via. Pode mais do que o inciso anterior? Pode haver sobreposição? Regra confusa, vai exigir parecer de analista. É importante observar a ausência, no texto, da Secretaria Municipal de Tributação, órgão fundamental na aplicação da TPC por gerar os valores e bases de cobrança do IPTU e ITIV, necessários para a aplicação da fórmula de TPC, e, também, como pretende tributar esses novos valores de área construída “virtual” posto que não inseridas no cadastro imobiliário?
Por fim, destacamos dois graves riscos que a nova proposta de TPC traz ao uso sustentável dos espaços livres, destacados no artigo 82: a) a possibilidade de áreas não parceladas transferirem seu potencial – mas como isso será possível, posto que não se tornaram lotes urbanos e, portanto, não possuem edificabilidade? b) nos condomínios urbanísticos (ou condomínios fechados) as áreas não passíveis de edificabilidade podem transferir potencial, mas como se elas já foram licenciadas considerando as prescrições do Código de Obras e Plano Diretor vigente, não sendo possível falar em compensação ou indenização?
Diante disso, e de outras passagens não comentadas aqui, percebemos que a regulamentação proposta para a TPC traz diversos problemas e dúvidas quanto a sua implementação e pouco apresenta uma solução viável de utilização desse importante instrumento urbanístico, o que pode acarretar insegurança jurídica e riscos para o planejamento urbano e a proteção do patrimônio da cidade (ambiental, paisagístico, histórico, cultural, etc.).
Embora tenha incorporado fórmulas (antes ausentes), a proposta de novo TPC foi desvirtuado do preceito daquilo que é o objetivo do art. 35 da Lei 10.257/01. Agora abre um mercado secundário de solo virtual. Como a SEMURB e SEMUT irão conseguir controlar o m² emitido e recebido? A densidade máxima de bacia de esgotamento possui forte tendência de ser ultrapassada. E quando o proprietário, detentor de m² de TPC guardados na sua escritura, no futuro, não puder mais edificar (pela saturação da bacia de esgotamento sanitário), ele vai “perder” esse m² ou irá exigir ressarcimento à Prefeitura? Perguntas que lançamos ao debate pois ainda há tempo, mas dezembro se aproxima.
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¹ Professor do Departamento de Políticas Públicas (UFRN) e pesquisador do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
² Doutoranda do Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais (UFRN) e pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei Federal 10.257/2001. Estatuto da Cidade. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm.
NATAL, Câmara Municipal de. Projeto de Lei Complementar nº 09, de 29 de setembro de 2021. Dispõe sobre o Plano Diretor de Natal, e dá outras providências. Natal: Câmara Municipal, 2021.
NATAL, Prefeitura Municipal do. Lei nº 082, de 21 de junho de 2007. Dispõe sobre o Plano Diretor de Natal e dá outras providências. Natal: DOMNatal, 2007.
