Observatório dos Consórcios Públicos e do Federalismo
Tornar viável a gestão pública nos espaços metropolitanos, onde a solução de problemas comuns só pode se dar por meio de políticas e ações conjuntas é uma necessidade de muitas cidades brasileiras. Os desafios da chamada governança metropolitana ganhou, em 2005, um novo instrumento quando o governo brasileiro sancionou a Lei dos Consórcios Públicos com o propósito de facilitar as parcerias formadas por dois ou mais entes federados. No bojo da lei e com o objetivo de acompanhar o processo de implementação dos consórcios e do seu marco regulatório, além de divulgar as experiências consorciadas em todo o Brasil, foi criado o Observatório dos Consórcios Públicos e do Federalismo.
Os consórcios públicos são arranjos institucionais de cooperação e coordenação entre dois ou mais entes da federação de quaisquer níveis, para a realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. O consorciamento também permite que pequenos municípios ajam em parceria e com o ganho de escala melhorem a capacidade técnica, gerencial e financeira. Dessa maneira, existem muitas possibilidades de atuação conjunta de municípios através de consórcios, desde as pequenas até programas de longo prazo.
Contexto histórico – o desenho federativo brasileiro
A Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado. Esse processo foi acompanhado por intensa descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos. Ao mesmo tempo, a ausência de políticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país. Nesse contexto, e buscando superar dificuldades comuns, alguns municípios e estados associaram-se e de forma cooperada trataram de desenvolver atividades e implementação de políticas públicas.
O governo federal começou a discutir a lei dos consórcios em agosto de 2003 com o objetivo de regulamentar o artigo 241 da Constituição e dar mais segurança jurídica e administrativa às parcerias entre os entes consorciados. O Projeto de Lei de regulamentação foi encaminhado ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004 e, em 06 de abril de 2005, a Lei dos Consórcios Públicos – 11.107/05, foi sancionada.
O grande consenso em torno do mérito da lei, no entanto, fez com que fosse grande a expectativa de que a regulamentação dos consórcios públicos possibilitasse a constituição de instrumentos de cooperação federativa, adequados a diferentes escalas territoriais e a múltiplos objetivos, e em 2007 foi publicado o Decreto nº 6.017, em 17 de janeiro, regulamentando a Lei de Consórcios.
No período que compreende 2007 a 2011, verifica-se uma primeira geração de consórcios públicos em fase de implantação e uma série de publicações e análises legais a respeito do modelo de pactuação. Entretanto estas informações estão disponíveis de forma isolada e não qualificada. A análise detalhada dos resultados destas ações conjuntas, bem como das percepções sobre a legislação relacionada ao tema, é fundamental para trazer boas práticas sobre os consórcios em âmbito nacional.
Nesse contexto surgiu o Observatório de Consórcios Públicos e do Federalismo (OCPF), criado em agosto de 2011 pela Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Caixa Econômica Federal. A proposta é acompanhar o processo de implementação de consórcios, desenvolver reflexões estratégicas sobre o federalismo, acompanhar o desenvolvimento do marco regulatório sobre a matéria, disponibilizando documentos sobre os consórcios públicos.
Para cumprir seus objetivos, o Observatório dos Consórcios Públicos e do Federalismo conta com uma governança estruturada em três colegiados e um órgão de direção, gerência e coordenação executiva. O Conselho Gestor é composto pelo Representante-residente do Programa das Nações Unidas no Brasil, Jorge Chediek; pelo Presidente da Caixa Econômica Federal, Jorge Fontes Hereda; e pelo Presidente da Frente Nacional de Prefeitos, João Coser, Prefeito de Vitória (ES).
Além do mais, foi formado um Conselho Consultivo composto por representantes de 36 entes governamentais, instituições de ensino e pesquisa e organizações não governamentais ligadas à questão do consorciamento e do federalismo. Fazem parte do Conselho o Ministério Planejamento e Gestão, Ministério das Cidades, Controladoria Geral da União (CGU), Sebrae Nacional, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), entre outras instituições.
Rede de informações sobre os consórcios públicos no Brasil
De acordo com consultor da Presidência da Caixa Econômica Federal e membro da Coordenação técnica do OCPF, Vicente Trevas, o Observatório consolida-se como um centro multiinstitucional de apoio aos consórcios públicos e ao aperfeiçoamento do federalismo brasileiro. E sua missão é promover análise e reflexão sobre a agenda e os desafios do consorciamento público – uma inovação no federalismo brasileiro – disseminando informações e conhecimento e, neste sentido, gerando e disponibilizando um banco de dados sobre a primeira geração de consórcios públicos no Brasil e as experiências internacionais correlatas.
“O Observatório surge com alguns eixos norteadores, objetivos a alcançar: (1) Consolidar-se com um centro de disseminação de informação sobre os consórcios públicos no Brasil, isto é, vamos produzir algumas dessas informações e também estabelecer conexões e parcerias com instituições de pesquisa, como o IPEA, o IBGE e o Observatório das Metrópoles. Hoje se você perguntar quantos são os consórcios públicos no Brasil, onde eles estão sendo implementados, nós não temos uma informação segura, já que as fontes de informação são ambíguas ou imprecisas. Portanto, o Observatório surge com a intenção de ser um centro de informação de qualidade; (2) Consolidar-se como um centro de inteligência, ou seja, um centro capaz de perceber tendências sobre os consorciamentos, tanto nos aspectos legais e de políticas públicas. Posso dar um exemplo referente ao aspecto jurídico: como os órgãos de controle público irão lidar com essas inovações que são os consórcios? Quando vemos que muitas experiências de consorciamento envelhecem precocemente e deixam de existir, a hipótese que levantamos é que esse envelhecimento é decorrente de imposições de controles burocráticos sobre essas inovações. Então, vamos abrir um diálogo com os tribunais de contas dos estados como o TCU da União, com o Ministério Público, a CGU, entre outros. O diálogo que estamos tecendo com esses órgãos é sobre o modo como eles podem auxiliar as inovações advindas dos consórcios públicos.”, explica.
Trevas informa ainda que o OCPF tem dialogado com a coordenação da Caixa Econômica Federal para que a assistência jurídica do banco insira o tema do consórcio público na sua agenda. “A Caixa tem um corpo de advogados muito grande, que atuam nas mais variadas áreas contratuais, além disso a instituição tem uma universidade corporativa na área. Uma ideia nossa é que eles possam dar capacitação técnica para as áreas jurídicas das prefeituras, mas isso está sendo negociado ainda”, afirma.
Para se consolidar com um centro de informação e promover o debate sobre o tema, o Observatório tem trabalhado na construção de um banco de dados sobre a primeira geração de consórcios públicos no Brasil e na divulgação das modelos federalistas internacionais, com foco na partilha de experiências. Segundo Marcela Cherubine, coordenadora executiva da OCPF, a primeira etapa consistiu na sistematização de informações que constam em bases de dados de diversas instituições, como a Frente Nacional de Prefeitos, dos Tribunais de Contas, de ministérios como o da Saúde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Social. Esse conjunto de informações mostra experiências como a do Consórcio do Grande ABC, que é multisetorial e resultou em avanços na área da saúde, educação e combustíveis. “Temos outros exemplos como a Granpal de Porto Alegre, um consórcio recente porém fruto de uma associação antiga de municípios; ou o Consórcio da Grande Recife voltado para a área dos transportes que já tem cinco anos”, comenta.
Cherubine cita também os colóquios que têm sido realizados pelo Observatório a fim de debater sobre as experiências federalistas internacionais. “Já promovemos encontros sobre o federalismo argentino e o mexicano; o próximo colóquio é sobre o federalismo da Venezuela”, completa.
Agenda compartilhada sobre as metrópoles brasileiras
“A gestão do território metropolitano hoje tem um caminho desenhado pela Constituição Federal, ou seja, é conduzida pelo Estado federado, seu parlamento e executivo. É um desenho unilaterial com divisão de competências. No entanto, temos outra possibilidade de governança via consorciamento público nesses territórios. E aqui há uma primeira diferença importante, já que o consórcio não é um instrumento compulsório, mas sim é um instrumento que funciona por adesão, um arranjo institucional que parte da vontade de cooperar. O consórcio dessa maneira pode ser complementar ao desenho constituinte”. Para Vicente Trevas, é fundamental para o Observatório dos Consórcios Públicos e do Federalismo atuar na escala metropolitana, esfera institucional brasileira onde o instrumento do consorciamento mais pode ser aproveitado. Para tanto, ele propõe a construção de uma agenda comum com institutos de pesquisa que investigam as dinâmicas metropolitanas, caso do INCT Observatório das Metrópoles.
“É fundamental levantarmos as pautas que já estão estabelecidas para o gerenciamento das regiões metropolitanas. Um exemplo é a questão do orçamento, como os municípios de uma região metropolitana compartilham o orçamento estadual? Outro tema relevante é a questão dos transportes, é necessário instituir uma gestão compartilhada ou aprimorar a governança dos transportes que já existe no Brasil a fim de solucionar resolver ou minimizar esse problema que é um dos que mais causam transtornos à população”.
Para mais informações, acesse o site da FNP aqui.
