O Termo Territorial Coletivo e a gestão comunitária da terra

Felipe Cruz Akos Litsek¹
Tarcyla Fidalgo Ribeiro²

O Termo Territorial Coletivo é o modelo brasileiro de Community Land Trust, instrumento criado nos Estados Unidos há mais de 60 anos e hoje amplamente disseminado pelo mundo. Trata-se, em linhas gerais, de um modelo de gestão coletiva da terra, caracterizado pela separação entre a propriedade da terra e das construções: a primeira pertence à comunidade como um todo (ficando sob titularidade de uma pessoa jurídica criada e gerida pelos moradores), enquanto que as casas e construções ficam sob a titularidade individual dos moradores. Seu principal objetivo é promover o fortalecimento comunitário e garantir a segurança da posse aos moradores, além de prover moradia a preços acessíveis de forma permanente. Pode-se dizer que o TTC é também um mecanismo de desmercantilização da terra: uma vez implementado, ele retira a terra do mercado, na medida em que a pessoa jurídica composta e gerida pelos moradores fica proibida de vendê-la.

Breve histórico

O Community Land Trust surgiu nos EUA nos anos 1960, no contexto do movimento por direitos civis, e de início foi pensado como um mecanismo de aquisição de terras agrícolas para a subsistência e desenvolvimento econômico de comunidades negras marginalizadas por políticas de segregação. Os idealizadores do modelo, inspirados por pensadores como Henri George e Vinoba Bhave, exploravam formas coletivas de posse da terra baseadas em tradições indígenas e religiosas, buscando adaptar suas características para atender ao contexto rural dos Estados Unidos. Assim, em 1969, nasce o primeiro CLT no estado da Geórgia, quando 12,000 hectares de terra foram comprados por uma organização sem fins lucrativos cujo objetivo era deter a titularidade da terra e geri-la em nome das famílias que lá residiam e trabalhavam. A experiência ficou conhecida como New Communities Inc.

Apesar de surgir no contexto rural, é nas cidades que o instrumento ganha visibilidade e se desenvolve com rapidez, se relacionando com novas formas de vulnerabilidade e adotando novas estruturas organizacionais. Fenômenos como a valorização imobiliária, a gentrificação dos espaços urbanos e o aumento dos custos com a moradia são apontados como problemas que justificariam a implementação do instrumento no contexto urbano. Os primeiros CLTs urbanos surgem nos anos 1980 em cidades norte-americanas, implementados para servir como um mecanismo de promoção de moradia acessível para comunidades urbanas vulnerabilizadas de forma permanente.

Hoje, os EUA contam com mais de 250 CLTs ativos, regulamentações próprias em diversos estados, isenções fiscais devido ao seu caráter social e crescente apoio do Poder Público. Pelo mundo, o CLT atualmente se encontra espalhado por diversos países, como o Reino Unido, Canadá, Austrália, Quênia, Porto Rico, entre outros. Esta proliferação foi acompanhada por uma contínua adaptação do modelo para realidades distintas, o que é possível devido ao seu caráter altamente flexível. Em 2017, foi reconhecido pela Nova Agenda Urbana – documento da ONU adotado que estabelece diretrizes globais de políticas urbanas e habitacionais – como uma opção preferencial de garantia de moradia sustentável e acessível, devendo ser apoiada pelos Estados. Apesar da flexibilidade inerente ao modelo, temos certas características intrínsecas ao CLT, que são observadas em todas as experiências com o modelo, inclusive no modelo brasileiro do Termo Territorial Coletivo.

Estrutura do Community Land Trust e características básicas

Existem pelo menos 5 características básicas que podem ser encontradas em qualquer Community Land Trust:

1. Adesão voluntária: deve haver liberdade na escolha de constituir ou aderir a um Community Land Trust. Ninguém pode ser obrigado a participar de um CLT, a livre manifestação da vontade dos moradores é essencial para a implementação do instrumento.
2. Terra de propriedade coletiva: aqui não se quer dizer que a terra está registrada sob o nome de todos que nela habitam, ou que há mais de um titular da propriedade fundiária. Em todo CLT forma-se uma organização sem fins lucrativos que se torna a proprietária do terreno –  criada e gerida coletivamente pelos moradores. O objetivo deste arranjo é retirar a terra do mercado e impedir que pessoas negociem individualmente a propriedade do solo, afastando interesses especulativos e mantendo o valor dos imóveis estável e permanentemente acessível para famílias de baixa renda.
3. Casas e construções de propriedade individual: no CLT, cada morador é individualmente titular da sua casa, e coletivamente titular da terra. Esse arranjo garante um equilíbrio entre interesses individuais e coletivos: moradores têm autonomia para usar e dispor de seus bens como desejarem, desde que dentro dos limites estabelecidos coletivamente, e ao mesmo tempo contam com a força do coletivo na gestão do território. Assim, é permitida a troca, venda, aluguel e outras formas de utilização dos imóveis – podendo o CLT estabelecer regras e limitações com fins de preservar seu objetivo de promover moradia acessível – e todas as benfeitorias/construções efetuadas no terreno pertencem aos seus moradores. Para efetivar a separação entre a propriedade da terra e a propriedade das construções, temos no direito brasileiro a figura do direito real de superfície, que traz segurança pela presença de um título registrado em cartório e garante autonomia em seu manejo.
4. Gestão coletiva do território: em todo CLT é formado um conselho gestor responsável por tomar decisões relativas à gestão do território, cuja estrutura e formação é definida pelos moradores. As possibilidades de composição desse conselho são diversas, mas tradicionalmente é previsto no conselho a representatividade de pessoas de fora do território – como técnicos, vizinhos ou membros do poder público – desde que aliados da comunidade. Apesar do conselho ser responsável pela gestão do dia-dia e funcionamento da organização titular da terra, é possível e recomendada a adoção de outros mecanismos que garantam uma participação direta dos moradores, como assembleias gerais, comitês participativos, entre outros.
5. Acessibilidade econômica da moradia: este ponto compreende uma das principais finalidades do Community Land Trust, pelo menos em suas aplicações urbanas. Por deter a propriedade da terra e retirá-la do mercado imobiliário, apenas as construções podem ser objeto de transações comerciais, o que por si só já reduz drasticamente o preço das transações imobiliárias. Além disso, existem diversos mecanismos pelos quais o CLT pode buscar garantir os baixos custos dos imóveis, como a imposição de um teto para a venda e aluguel das casas, limitações acerca dos possíveis compradores (evitando, por exemplo, que empresas adquiram imóveis, de forma a privilegiar o acesso de famílias de baixa renda), direito de preferência (no qual, se um dos moradores quiser vender sua casa, o próprio CLT pode exercer a preferência e adquiri-la, para depois revendê-la por um custo acessível), entre outros.

A reunião dessas 5 características configura o modelo do Community Land Trust, no qual a terra deixa de ser compreendida como um mero valor de troca mercantilizado para ter privilegiado seu valor de uso, a partir do cumprimento da sua função social de prover moradia acessível. Recentemente, experiências com o modelo em assentamentos informais demonstraram um enorme potencial na resposta às demandas das comunidades, em especial a permanência no território e o desenvolvimento comunitário. Uma delas está situada em Porto Rico e merece atenção especial por seu impacto e influência.

CLT em assentamentos informais: o caso de Porto Rico

Em 2004 foi instituído o Fideicomiso de la Tierra Caño Martín Peña, uma das primeiras iniciativas com o CLT no âmbito da América Latina, e uma das poucas em assentamentos informais no mundo. O modelo foi implementado em um território que abriga cerca de 6.000 famílias de 8 comunidades – dentre as quais 2.000 aderiram ao CLT – localizado no entorno do canal Martín Peña, que atravessa o centro da cidade de San Juan, capital de Porto Rico. Esta implementação foi fruto de um projeto de desenvolvimento integral e regularização fundiária voltado para as comunidades do Caño, onde moradores e técnicos aliados pressionaram o poder público e conseguiram obter conquistas importantes que garantiram uma maior autonomia e poder decisório sobre os rumos do projeto. Preocupados com uma provável valorização imobiliária da terra, decorrente da intervenção urbanística no local – o que poderia impulsionar um processo de gentrificação -, os moradores escolheram o modelo do fideicomisso pela sua capacidade de garantir a propriedade coletiva da terra e a titulação individual das construções. Depois de um longo processo de luta o fideicomisso foi oficialmente instituído através da lei 489/2004, que prevê a transferência das terras públicas para uma organização sem fins lucrativos – composta e gerida pelos moradores – e que deve administrá-la em seu nome, sendo proibida a venda da terra.

Residentes del Caño Martín Peña. Crédito: Line Algoed

A experiência foi marcada por um forte protagonismo dos moradores, que construíram juntos o estatuto do Community Land Trust e optaram por garantir sempre uma maioria de moradores no conselho gestor da organização titular da terra. O instrumento adotado para efetivar a separação da propriedade da terra e construções foi o direito de superfície, celebrado entre os moradores e a entidade proprietária da terra. Além da regularização da situação fundiária dos moradores da área, o CLT pôs em prática diversos projetos de desenvolvimento local e recuperação ambiental, e fortaleceu a organização comunitária na gestão do território, facilitando inclusive a comunicação e o poder de barganha com o governo local. Em 2015, recebeu um prêmio da organização internacional World Habitat, reconhecendo a experiência como boa prática habitacional.

O sucesso da experiência de Porto Rico demonstra que o Community Land Trust pode ser um instrumento eficaz de desenvolvimento, promoção de moradia e garantia da segurança da posse em assentamentos informais e precarizados.

Potencial para o Brasil

A partir do sucesso das comunidades de Porto Rico com o modelo do Community Land Trust (aqui denominado Termo Territorial Coletivo), ficou evidente seu potencial para favelas e assentamentos informais latino-americanos. Dado seu histórico, acredita-se que as cidades brasileiras podem se beneficiar amplamente a partir da utilização do Termo Territorial Coletivo, especialmente na luta por justiça socioespacial e pela moradia. Sob essa perspectiva das potencialidades do TTC, destaca-se alguns dos impactos positivos que ele pode trazer:

1. Garantia de segurança da posse robusta para populações vulnerabilizadas: O TTC protege comunidades da ameaça de remoção, provocada tanto pelo Estado quanto pelo mercado, assegurando de forma efetiva o direito à permanência.
2. Promoção do desenvolvimento comunitário através da gestão coletiva: O TTC dá as ferramentas necessárias para que comunidades possam se desenvolver com independência e protagonismo. Mais que isso: permite que os frutos do desenvolvimento sejam aproveitados pelos moradores, e não por terceiros que possam chegar para especular em cima da valorização da terra.
3. Garantia do controle do território por parte dos moradores: Os titulares das construções situadas sob o modelo TTC, bem como outros membros chamados a participar de seu órgão de gestão, governam do TTC e determinam os usos do território e o desenvolvimento local. Além de definirem a composição do conselho e elegerem seus membros, os moradores também podem estabelecer mecanismos de participação direta para deliberar sobre questões mais sensíveis.
4. Aumento do poder de barganha perante o Poder Público e concessionárias de serviços: a partir do momento em que moradores se tornam coletivamente proprietários de uma pluralidade de imóveis, seu poder de negociação muda de patamar. Eles poderão pressionar autoridades com mais força para exigir o cumprimento dos serviços públicos e também se organizar coletivamente para implementar melhorias.
5. Garantia de moradia acessível economicamente pela perpetuidade: através da retirada da terra do mercado – e de outros mecanismos de controle de preço que podem ser estabelecidos na sua criação – o TTC consegue manter o custo da habitação acessível por famílias de baixa renda de forma permanente. Ele contribui, dessa forma, para a plena efetivação do direito à moradia adequada, uma responsabilidade do Estado segundo nossa Constituição. Assim o TTC tem grande potencial de aumentar a eficiência do Estado no cumprimento do seu mandato em relação ao direito à moradia.

Diante do reconhecimento do impacto positivo que o Termo Territorial Coletivo pode trazer para as cidades do país, atualmente está em curso um projeto no Rio de Janeiro que busca viabilizar sua implementação em alguma comunidade da cidade, estudando meios para tal e realizando ações de mobilização junto aos moradores.

O Projeto TTC no Brasil

Em agosto de 2018, uma coletiva de membros do Fideicomiso de la Tierra Caño Martín Peña (CLT em Porto Rico mencionado acima) veio ao Rio de Janeiro para oferecer uma série de oficinas em parceria com a Comunidades Catalisadoras. O objetivo dessas oficinas foi aprender com a experiência porto-riquenha – especificamente em relação à adaptação do modelo TTC para assentamentos informais – para melhor conhecer o instrumento e discutir como ele poderia ser efetivo na promoção de moradia acessível no Brasil.

Após 5 dias de oficinas, foi decidido que seria formado um Grupo de Trabalho permanente, com reuniões regulares, para estudar com mais profundidade o Termo Territorial Coletivo, difundir conhecimento sobre ele e pensar como ele poderia ser implementado no Brasil. A composição do grupo é bastante diversa, incluindo lideranças comunitárias, representantes de órgãos públicos, universidades, arquitetos e urbanistas e estudantes. Logo no início, foram definidas duas frentes de trabalho principais: mobilização (destinada a organizar atividades nas comunidades interessadas) e legislação (destinada a pensar soluções jurídicas para a implementação do TTC, e construir propostas de regulamentação legal do modelo).

Assim nasceu o Projeto TTC, cuja estrutura se manteve até os dias de hoje. A diversidade de atores que participam do GT é um dos pontos mais positivos do projeto, e permitiu a criação de um ambiente fértil de troca e colaboração. Em 2019, o foco foi o trabalho de mobilização nas comunidades interessadas. Logo se apresentaram duas comunidades como possíveis projetos piloto, nas quais foram organizadas atividades como oficinas, visitas de porta em porta, festividades para aumentar o espírito comunitário e dinâmicas de planejamento comunitário.

Em 2021, o Projeto TTC caminha para completar três anos de vida, cada vez mais forte e com mais apoiadores, mantendo-se firme em seu objetivo de trazer o TTC para a realidade dos assentamentos informais cariocas como uma solução fundiária capaz de garantir sua permanência, fortalecimento e estimular seu desenvolvimento. Com o advento da pandemia, todas as atividades do projeto foram transferidas para o ambiente virtual, explorando as frentes de trabalho possíveis de serem desenvolvidas remotamente, sem deixar de prestar apoio às comunidades parceiras. Atualmente, o Grupo de Trabalho conta com 202 membros no GT, de 76 instituições, e uma série de propostas legislativas prontas para regulamentar e facilitar a implementação do TTC em todos os níveis federativos.

O Grupo de Trabalho do Projeto Termo Territorial Coletivo é aberto e todos que desejarem contribuir podem participar! Todo mês, temos uma reunião plenária com todo o GT e, além disso, agendamos reuniões específicas para tratar de temas pontuais. Para mais informações sobre como colaborar, acesse nosso site.

Para ficar por dentro do projeto aqui no Brasil:

• Site do Projeto TTC: https://www.termoterritorialcoletivo.org/
• Página do Facebook: https://www.facebook.com/termoterritorialcoletivo
• Vídeo TTC: https://bit.ly/VideoTTC
• Relatório Anual de 2020: http://www.bit.ly/RelatorioTTC2020
• Relatório Anual de 2019: http://www.bit.ly/RelatorioTTC2019

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¹ Bacharel em Direito pela PUC-Rio e mestrando em Planejamento Urbano pelo IPPUR/UFRJ. Assistente do Projeto Termo Territorial Coletivo na ONG Comunidades Catalisadoras (ComCat).

² Doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. Coordenadora do Projeto Termo Territorial Coletivo na ONG Comunidades Catalisadoras (ComCat). Pesquisadora do Observatório das Metrópoles Núcleo Rio de Janeiro. Conselheira Regional do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico.