Neste artigo da Revista Cadernos Metrópole nº 41, abordam-se, conceitualmente, os limites e os avanços do Estatuto da Metrópole (EM), no que tange à definição e à delimitação das regiões metropolitanas, enquanto territórios políticos, passíveis de tornarem-se objetos de políticas públicas. A emergência do “metropolitano” revela mudanças na ordem espacial nacional e impõe importantes desafios, sobretudo no que diz respeito à formulação das políticas públicas e à necessidade de sua articulação.
Este artigo tem como referente empírico o Estatuto da Metrópole e seus antecedentes e tem como intuito apresentar, a partir dessa legislação e do contexto de sua elaboração, uma análise crítica acerca do conceito de região metropolitana adotado pelo Estatuto da Metrópole, à luz do conceito miltoniano de “território usado”.
O artigo O Estatuto da Metrópole e as regiões metropolitanas: uma análise teórico-conceitual à luz do conceito miltoniano de ‘território usado’ — assinado por Janaína Lopes Pereira Peres, Henrique Soares Rabelo Adriano, Ana Paula Albuquerque Campos Costalonga Seraphim e Amanda Alves Olalquiaga — é um dos destaques da Revista Cadernos Metrópole edição nº 41.
Abstract
This paper discusses, conceptually, the limits and advances of the Metropolis Statute regarding the definition and delimitation of metropolitan regions as political territories, capable of becoming objects of public policies. The emergence of the ‘metropolitan’ reveals changes in the national spatial order in Brazil and imposes significant challenges, mainly concerning the formulation of public policies and the need for their articulation. This article’s empirical reference is the Metropolis Statute and its predecessors, and it intends to present, based on this regulation and on the context of its approval, a critical analysis of the concept of metropolitan region adopted by the Metropolis Statute, in light of what Milton Santos calls “used territory”.
INTRODUÇÃO
Este artigo propõe-se a realizar uma análise teórico-conceitual acerca da noção de região metropolitana presente no recém-sancionado Estatuto da Metrópole (lei federal n. 13.089, de 12 de janeiro de 2015), especialmente no que tange à teoria espacial de Milton Santos e seu conceito de “território usado”. Para isso, parte-se da premissa de que, embora não constitua um novo ente, a região metropolitana conforma um novo tipo de território político, tornando-se, assim, um importante objeto de políticas públicas urbanas nacionais.
O significativo aumento no número de Regiões Metropolitanas (RMs) no Brasil – desde a criação das primeiras nove regiões metropolitanas oficiais, na década de 1970, até os dias atuais, em que se fala na existência de mais de 70 RMs (Rodrigues, 2015) – evidencia que vivemos, cada vez mais, em um país metropolitano, ainda que muitas dessas RMs tenham sido criadas pelos estados sem o uso de critérios precisos. Diante desse contexto, o Estatuto da Metrópole (EM) surge, em grande medida, em resposta às mudanças socioespaciais e às novas demandas – ainda não atendidas pela legislação federal vigente –, que emergem, sobretudo, a partir da Constituição Federal de 1988 e da intensificação dos processos de urbanização e de metropolização do território nacional.
A emergência de problemáticas hiperurbanas exige um novo olhar para o “metropolitano” enquanto espaço urbano por excelência, condicionado por e condicionante de políticas públicas transescalares, transetoriais e, sobretudo, transversais. Em analogia à metáfora do “tecido urbano” de Lefebvre (2001,p. 20), pode-se afirmar que os processos de metropolização em curso inauguram novos modos de vida e novas relações – construídas e reconstruídas na sociedade – conformando um espaço hiperurbano indissociável do solo e da morfologia material: assim, cidade e urbano – e, em maior escala, região metropolitana e espaço hiperurbano – são termos que não podem ser confundidos nem separados.
Ainda sustentados pelo pensamento de Lefèbvre (ibid.), lembramos que esse novo olhar deve ser capaz de ler, também, aquilo que está sob a região metropolitana. O texto deve ser decifrado, e a vida cotidiana, as relações imediatas, aquilo que não se diz e não se escreve, o que se esconde nos espaços habitados, as instituições e as ideologias, que estão acima do texto urbano, decodificados.
O Estatuto ora em análise, além de estabelecer diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das denominadas “Funções Públicas de Interesse Comum – FPICs” em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas – como, por exemplo, transporte, saneamento básico e uso do solo (Ipea, 2014) –, nasce com o intuito de apresentar normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado, o que nos leva a refletir se é na própria noção de espaço urbano integrado que reside a natureza da escala metropolitana.
Quais são as contribuições teórico-conceituais do Estatuto da Metrópole e a que território ele se refere ao definir, em seu art. 2o, inciso VII, a região metropolitana como uma “aglomeração urbana que configure uma metrópole” e ao definir metrópole, no inciso V do mesmo artigo, como um “espaço urbano com continuidade territorial que tem influência sobre uma área no mínimo maior ou igual à área de uma capital regional”, como definido pelo IBGE? (Brasil, 2015a).
A partir dessas reflexões iniciais, o presente artigo foi dividido em quatro seções: a primeira dedica-se à apresentação de um breve retrospecto acerca do tratamento da questão metropolitana nas políticas urbanas no Brasil e, nessa perspectiva, discute alguns antecedentes históricos, planos e políticas que pavimentaram o caminho, para a elaboração do Estatuto da Metrópole.
Em seguida, faz uma breve apresentação do Estatuto da Metrópole, lei n. 13.089, promulgada em 2015, com foco em seu arcabouço conceitual e, mais especificamente, nas definições de “aglomeração urbana”, “metrópole” e “região metropolitana”. Na terceira seção é feita uma revisão do arcabouço teórico-conceitual a respeito do que se constituí “região metropolitana”, “metrópole”, “aglomeração urbana”, a partir de estudos desenvolvidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia Estatística – IBGE (IBGE, 2008 e 2015) e da teoria de Milton Santos sobre o espaço geográfico. Por fim, a quarta e última seção dedica-se à análise teórico-conceitual do Estatuto à luz do arcabouço conceitual revisado na terceira seção.
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