Monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento na RMRJ
O INCT Observatório das Metrópoles divulga alguns dos resultados parciais do projeto “Monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)”, financiado com recursos do Programa Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia. No caso da RM do Rio de Janeiro, os pesquisadores apresentam a análise de uma das intervenções de custo mais elevado: o Complexo do Alemão, que recebeu cerca de R$ 800 milhões entre recursos estaduais e municipais para obras do tipo “urbanização de favela”.
Dentre os resultados no Complexo do Alemão, deve-se destacar que, apesar dos impactos positivos em termos da ampliação do acesso a bens e equipamentos urbanos vinculados à habitação, saneamento ambiental e mobilidade urbana, constatam-se diversas insuficiências relativas à participação, a transparência e ao controle social, notadamente associados a precariedade dos espaços de participação da sociedade, a dificuldade de acesso a detalhes das obras, falta de transparência referente aos gastos dos recursos públicos e inúmeros procedimentos que expressam desrespeito às condições de vida dos moradores da região.
O projeto “Monitoramento da Política de Desenvolvimento Urbano e Monitoramento de Aceleração do Crescimento” tem sido coordenado no núcleo Rio de Janeiro pelo professor do IPPUR/UFRJ, Orlando Alves Júnior, e pelos pesquisadores Ana Carolina Christovão e Thiago Matiolli, mestres pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), mais seis bolsistas financiados pelo PROEXT. O objetivo mais geral do projeto, que envolve além do núcleo Rio de Janeiro, os núcleos do Observatório de Maringá e Natal – este último coordenador nacional do TR, seria o desenvolvimento de avaliações sobre a implantação do Programa nas metrópoles, construindo uma metodologia de monitoramento para os atores da sociedade. Como objetivos específicos, destacam-se: (i) investigar a incorporação da dimensão metropolitana para cada região; (ii) avaliar os desdobramentos sociais do programa para cada contexto; e (iii) propor princípios e elementos da gestão integrada.
Segundo Orlando Júnior, ao final do ano de 2009 foi formado um grupo de pesquisa voltado para o monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) na RM do Rio de Janeiro, sendo que fazia parte dos objetivos a elaboração de uma metodologia capaz de monitorar as intervenções relacionadas ao Programa e a disseminação dessas informações aos movimentos sociais com o propósito de instrumentalizá-los em torno do exercício do controle social, ação de direito num modelo de democracia e justiça social. “Deste modo, tratamos de definir as possíveis variáveis que deveriam ser mensuradas em tal processo. Foi, então, que nos deparamos com um primeiro obstáculo ao monitoramento do PAC, que nos acompanhou ao longo de toda pesquisa: a escassez de informações qualificadas sobre as intervenções financiadas com recursos do PAC, que fossem de livre acesso à população em geral”, afirma o coordenador e completa: “Já chamavam atenção para o alto grau de restrições às fontes e à precariedade de informações disponíveis, comum às pesquisas de avaliação brasileiras, que acabam trazendo empecilhos para a sua realização. Logo, com o PAC não foi diferente”.
Uma visão crítica do PAC
Mas, o que é o PAC, afinal? Este se traduz num conjunto de medidas econômicas somadas a expressivos investimentos em infraestrutura, fomentados pelo governo federal e divididos em três eixos: (i) energética; (ii) logística; (iii) social e urbana – vale esclarecer que a pesquisa do Observatório concentra-se neste último eixo. Como seu próprio nome informa, o PAC é um ‘programa’ e não uma ‘política’, mas que se expande sobre diversos setores de ações políticas, como habitação, saneamento, mobilidade etc.
Com o PAC, políticas que estavam em desenvolvimento no âmbito do Ministério das Cidades – entre outras, através de Secretarias Nacionais como de Habitação e Saneamento, acabaram sendo atropeladas pela nova lógica de financiamento imposta. Por exemplo, a Política Nacional de Habitação e seu Plano Nacional, que já estava praticamente finalizado, acabaram sendo emperradas pela supremacia do Programa Minha Casa Minha Vida (também associado ao PAC), assim como aconteceu aos recursos vinculados ao FNHIS. Na área de saneamento, impactos semelhantes também puderam ser notados. “Se antes, avançávamos no sentido de uma democrática construção de políticas e planos de ações relacionados às áreas de maior interesse à população em geral, com o PAC vimos a questão do financiamento se sobrepor”, avalia Júnior.
O governo federal, através da Caixa Econômica, seleciona projetos que são enviados pelos governos municipais, estaduais ou mesmo outras instituições como, por exemplo, empresas, ONGs ou Organizações Populares, de todo o Brasil. Para a aprovação destes, fora previamente definido um conjunto de diretrizes (específicas para cada tipo de intervenção) que teria como fim orientar a seleção das propostas enviadas. Várias são as etapas até que se alcance a execução, de fato, das intervenções (por exemplo, licitação, contratação); assim como vários são os requisitos para que a CAIXA aprove cada uma das etapas pré-estabelecidas. Para além de possíveis lobbys, da forma como se propõe o PAC, torna-se decisiva a capacidade burocrática que os proponentes dispõem na elaboração dos projetos e na adequação destes às extensas exigências.
O que chama também atenção é que independentemente de todo este processo pré-execução das intervenções, o governo federal disponibiliza de antemão uma extensa listagem incluindo todas as intervenções (pré-) aprovadas para todo país (são relatórios ou ‘balanços’ quadrimestrais sobre o PAC, que podem ser acessados por Estado e estão disponibilizados no site do Programa). Em tal listagem constam intervenções em diferentes estágios desta seleção realizada pela Caixa. “Notamos, no primeiro levantamento, que ao longo de quatro anos de PAC inúmeras obras jamais passaram do estágio de licitação, por exemplo. E, sem jamais terem, ao menos, saído do papel, foram contabilizadas como investimentos do PAC no estado e/ou município ao qual se insere. Além disso, também é comum verificarmos intervenções que de um relatório para outro simplesmente desaparecem desta listagem, sem nenhuma explicação exposta ao alcance da população; mas, certamente por terem emperrado em algum daqueles estágios citados. Atualmente, em alguns destes casos é possível verificar que a intervenção migrou para o ‘pacote’ do PAC II, já lançado pelo governo federal”, explica Ana Carolina Christovão.
De acordo com os pesquisadores, há de se reconhecer, no entanto, a fundamental importância de tais relatórios diante do fato de que nem o governo federal nem a CAIXA exigem que informações de caráter semelhante sejam divulgadas à população por parte daqueles que, enquanto proponentes, tornam-se responsáveis pela execução das intervenções. Contudo, verificou-se que as informações disponibilizadas através destes relatórios são extremamente escassas e pouco qualificadas – quando não equivocadas – impedindo a construção real de um processo de monitoramento que pudesse ser aplicado.
“Aquelas informações que deveriam constar como possíveis variáveis no processo de monitoramento não encontram-se ao alcance da população. Por exemplo, não há descrição do conteúdo de cada intervenção, nem do cronograma de obras, nem da composição orçamentária, nem mesmo dos envolvidos na execução das obras. Por um lado, tem-se a leitura de que tal escassez poderia ser reflexo da total falta de controle do governo federal sobre aquelas intervenções que burocraticamente cumpram as exigências da CAIXA. Por outro lado, sem informação não é possível exercer o controle social, nem tem sentido a construção de um roteiro de monitoramento que não seja possível ser aplicado”, afirma Christovão.
“Finalizado o governo Lula, estamos diante de inúmeras obras inacabadas, da apropriação das intervenções por novos programas ou ainda de obras que não passaram de promessas não cumpridas, independentemente de sua necessidade e fundamental importância para a população, como produção habitacional ou saneamento ambiental. Então, fica a pergunta o que tem de novo no PAC?”, questiona a pesquisadora.
O conjunto das 20+
Diante dessa situação, os pesquisadores levantaram um conjunto de hipóteses sobre o PAC e partiram para a análise de algumas intervenções do Programa na região metropolitana do Rio de Janeiro, realizando o monitoramento a partir da avaliação de dados e de visitas a campo. Através do décimo balanço do Programa – elaborado e divulgado pelo governo federal – datado de junho de 2010, foram identificadas 22 intervenções, que se referem a 15 diferentes localidades da RM.]
A urbanização no Complexo do Alemão
Até o último balanço do PAC para o Estado do Rio de Janeiro, o Complexo do Alemão receberia duas das intervenções de custo mais elevado voltadas para a região metropolitana do Rio de Janeiro: cerca de R$ 725 milhões em investimentos propostos pelo governo do estado e mais de R$ 100 milhões propostos pelo governo municipal. Além das intervenções em si, nesta região há uma divisão territorial entre as ações propostas por um ente federativo e outro. A prefeitura localiza suas ações nas áreas das comunidades do Morro do Alemão, Joaquim Queiroz (Grota) e Nova Brasília, alcançando aproximadamente 72 mil moradores. Já o estado abarcaria as demais áreas do complexo de favelas.
As intervenções municipais consistem nas seguintes ações: alargamento e duplicação da Rua Joaquim Queiroz; construção de 2 creches, 2 postos do Programa Saúde da Família, 2 centros comerciais, 1 biblioteca; pavimentação de ruas e escadarias; redes de água, esgoto e drenagem; contenção de encostas; áreas de lazer; iluminação. Além do reassentamento de cerca de 850 famílias.
Já as intervenções estaduais envolvem: a construção de equipamentos públicos: escola de ensino médio de referência, centro de geração de renda, centro integrado de atenção à saúde, centro de serviço, centro de referência à juventude, centro de apoio jurídico, centro de apoio psiquiátrico, biblioteca, administração do parque, apoio à área esportiva e estações; sistema teleférico; sistemas viários carroçável e de pedestre; abastecimento de água; esgotamento sanitário; drenagem pluvial; iluminação pública; contenções, paisagismo; remoções de edificações; construção de áreas habitacionais; regularização fundiária; criação do Parque da Serra de Misericórdia, que contará com a construção de equipamentos de lazer ou esportivos: campo “soçaite”, quadra poliesportiva e pista de skate. Somadas a construção de 2.620 novas unidades habitacionais (de 44m² cada), 862 indenizações, 5.600 melhorias habitacionais.
A pesquisadora Ana Carolina Christovão ressalta as inúmeras dificuldades de acesso a maiores detalhes, mesmo quando se trata de uma intervenção de alto porte e visibilidade como esta. “Não se encontram disponíveis seja à população em geral, seja à população local, informações básicas como o cronograma das obras ou detalhamento orçamentário. Além disso, sabe-se que, ao longo do andamento da obra, inúmeras modificações foram realizadas no projeto inicial, assim como foram injetados novos investimentos”, afirma.
Sabe-se que o consórcio responsável pela execução das obras sob responsabilidade do governo do estado é composto pela Delta, OAS e Odebretht. O trabalho social, que se realiza junto à população local está vinculado à Secretaria de Assistência Social do governo do estado. (Dentre inúmeros objetivos, o trabalho social deve dar conta do processo de realocação das famílias em função das intervenções do PAC).
Enquanto a maior parte dos recursos (próximo da metade) se dirige à construção do teleférico – inspirado num modelo colombiano, equipamento que em momento algum se encontrava entre as demandas prioritárias da população local -, os maiores entraves encontram-se relacionados, justamente, à questão habitacional, cuja produção de habitações prevista é insuficiente para abrigar todos os moradores a serem reassentados. Dentre as três opções oferecidas pelo governo do estado (reguladas pelos Decretos n° 41.148 de 24/01/08 e n° 41.395 de 15/07/08) para que o morador deixe a sua casa, ou seja, a indenização (apenas da benfeitoria), a compra assistida (dentro do território estadual) ou o aluguel social (que estaria combinado à aquisição de uma unidade habitacional à época da entrega dos novos conjuntos na região), todas foram alvo de denúncias por parte dos moradores que vão desde o baixo valor das indenizações, além de atrasos no pagamento (que acaba gerando entraves aos moradores para a aquisição de uma nova residência), à falta de qualidade das habitações construídas (ou seja, que também não garante o acesso à moradia digna).
Diversos casos a este respeito foram noticiados pela mídia. Por exemplo, de acordo com notícia veiculada pelo Jornal O Estado de São Paulo, em 09 de março de 2010, prédios construídos com recursos do PAC no Complexo do Alemão apresentaram problemas de alagamentos devido às chuvas. De acordo com a fala de um operário que preferiu não se identificar, o problema teria sido causado pelo uso de materiais inadequado às construções, devido à “pressa em inaugurar a obra”. Vale lembrar que o poder público optou pela negociação individualizada com os moradores (o que os coloca em situação ainda mais vulnerável, levando a disputas entre os moradores).
“Claramente, tais denúncias não significam que os moradores são contra as intervenções. Pelo contrário, reconhecesse a importância das mesmas, apenas questiona-se a maneira como esta vem sendo desenvolvida pelo poder público: de modo autoritário e que desrespeita direitos garantidos pela Constituição Federal”, afirma a pesquisadora.
