Governança metropolitana ou fragmentação política? O que a geografia do voto esclarece

As metrópoles têm ocupado, cada vez mais, um lugar central na dinâmica urbana brasileira, já que representam 34,9% da população do Brasil e 33% dos seus eleitores. No entanto, o que se vê ainda é a ausência de um sistema de governança nos aglomerados urbanos metropolitanos que atenda aos requerimentos de eficiência das políticas públicas para a gestão comuns aos municípios. Partindo desse paradoxo, o INCT Observatório das Metrópoles vem realizando a pesquisa “Entre o Localismo e Universalismo: a Geografia Social dos Votos e a Questão Metropolitana” com o propósito de compreender se a não politização do tema metropolitano e a ausência de uma agenda pública específica é impossibilitada ou obstaculizada pelos seus atores políticos.

A pesquisa partiu de duas hipóteses: a) a existência de uma significativa sub-representação das regiões metropolitanas em dois níveis da esfera legislativa – no âmbito da Câmara dos Deputados e das Assembleias Legislativas Estaduais; e b) a existência de um padrão de votos concentrado de nossos deputados no interior das áreas metropolitanas, padrão não previsto na tradição da sociologia eleitoral e que pode estar na base de um novo fenômeno: um paroquialismo metropolitano.

Ineditismo da pesquisa

O estudo do Observatório das Metrópoles é inédito no Brasil por analisar os dados de oito grandes aglomerados urbanos e ser um levantamento feito em rede. “É um conjunto de universidades produzindo um olhar comparativo, fazendo a análise da geografia social do voto na esfera metropolitana”, explica o professor Nelson Rojas de Carvalho, coordenador da pesquisa.

Os centros de pesquisa que compõem a rede da geografia social do voto estão espalhados nas seguintes regiões metropolitanas: Goiânia (UFG), Maringá (UEM), Distrito Federal  (UnB), Natal (UFRN), Porto Alegre (UFRGS), Belo Horizonte (UFMG), São Paulo (PUC-SP) e Rio de Janeiro (UFF, UENF, UFRJ).

Pressupostos teóricos

De acordo com o professor Nelson Rojas de Carvalho, o estudo já alcançou resultados importantes relacionados a pressupostos da tradição sociológica brasileira e à literatura sobre o tema. “O que se supunha na sociologia tradicional era que o nosso sistema proporcional, aliado à progressiva modernização do País, diluiria a representação de natureza localista e paroquial, própria dos coronéis, e daria espaço crescente à representação das áreas urbanas, espaços onde prevaleceria aquela de natureza ideológica e universalista. Além disso, via-se o espaço urbano como terreno uniforme, um mercado eleitoral homogêneo, competitivo e ideológico. Conseguimos, na primeira etapa de análise, demonstrar o contrário”, afirma o pesquisador.

O que se percebeu na operacionalização do sistema eleitoral é que as áreas metropolitanas se vêem na prática sub-representadas no Legislativo; e que o mercado político nessas áreas longe da uniformidade pretendida pela tradição sociológica, apresenta expressiva variação no que se refere a padrões de competitividade – variação parcialmente associada a fatores de natureza socioeconômica.

Sub-representação metropolitana na Câmara dos Deputados

Com o propósito de demonstrar que existe sub-representação sistemática na Câmara dos Deputados das áreas mais urbanizadas em benefício dos chamados grotões, a pesquisa tomou como base para análise quatro eleições para o Congresso – 1994, 1998, 2002 e 2006 – e verificou que as metrópoles enviam para o legislativo número de deputados em proporção significativamente inferior a seu percentual de eleitores.

Para se ter uma ideia, no que se refere ao peso eleitoral das Regiões Metropolitanas, sua densidade é inegável: 33% do eleitorado do país têm por localização alguma das treze regiões metropolitanas abaixo listadas. Considerando-se um deputado oriundo de região metropolitana, aquele que recolheu ali pelo menos metade de seus votos, verificou-se neste caso incidência de sub-representação. Ao longo das quatro últimas eleições, como mostra a Tabela 5, houve em média déficit de 9% de representantes – uma bancada com algo em torno de 45 deputados – que deixaram de ser recrutados nas regiões metropolitanas analisadas.

Tabela – Bancada metropolitana de acordo com % de eleitores e em anos diversos 

	Bancada metropolitana	1994	1998	2002	2006
Deputados metropolitanos	167	111	120	124	118
% de deputados metropolitanos	33	22	24	25	23

Fonte: Carvalho, 2009.

Ora, se há uma sub-representação sistemática das regiões metropolitanas quando se tem em vista o peso eleitoral dessas regiões no conjunto do país, o mesmo ocorre no interior dos estados. Como a Tabela 6 sugere, na vasta maioria dos estados federados analisados – onze dos treze estados nas quatro últimas eleições – as regiões metropolitanas têm representação no Congresso aquém de seus respectivos pesos eleitorais.

Tabela – Percentual de eleitores por estado versus percentual de deputados eleitos

RM	Eleitorado da RM	% no estado	% deputados 1994	% deputados 1998	% deputados 2002	% deputados 2006
Salvador (BA)	2.044.012	22	18	15	13	10
Fortaleza (CE)	2.108.642	37	14	36	23	23
Vitória (ES)	1.115.352	46	40	50	60	60
Goiânia (GO)	1.260.034	33	18	12	24	24
Belo Horizonte (MG)	3.724.851	27	15	15	11	17
Belém (PA)	1.291.669	29	24	24	24	6
Recife (PE)	2.553.925	42	16	20	32	40
Curitiba (PR)	2.138.347	29	10	20	27	27
Rio de Janeiro (RJ)	8.194.141	73	68	65	65	74
Porto Alegre (RS)	2.821.087	36	23	23	32	23
Florianópolis (SC)	689.265	16	6	13	6	0
Campinas (SP)	1.845.992	6	1	1	4	1
São Paulo (SP)	13.735.473	47	50	46	45

Fonte: Carvalho, 2009.

É o exemplo da RM de Belém (PA), cuja representação equivale a 29% dos eleitores do estado do Pará, mas que elegeu apenas 6% dos deputados nas eleições de 2006. O mesmo fenômeno ocorreu também com as RMs de Salvador (BA) e Florianópolis (SC): a primeira tem peso eleitoral de 22% no seu estado, e a segunda de 16%. Contudo, nas eleições de 2006, Salvador elegeu 10% dos deputados federais, enquanto Florianópolis não elegeu nenhum representante para a Câmara dos Deputados.

Outro aspecto revelado pelos dados diz respeito ao padrão predominantemente concentrado da geografia dos votos da bancada metropolitana. Selecionando dois pontos no tempo, as eleições de 1994 e de 2006, verificou-se que essa bancada, além de concentrar a votação, tem seus votos – de forma mais do que majoritária – extraídos dos municípios-pólo (em geral, as capitais dos estados) e daqueles municípios mais integrados das regiões metropolitanas. As áreas menos integradas e mais periféricas das RMs pouco se acham representadas.

O fenômeno do paroquialismo metropolitano

O Observatório das Metrópoles tratou de verificar em que medida a sub-representação das capitais e das regiões metropolitana, já verificada na esfera da Câmara dos Deputados, também estaria a ocorrer no plano dos legislativos estaduais. Embora com menor intensidade do que o observado em relação ao Congresso, os resultados preliminares com base em uma única eleição confirmaram que o fenômeno da sub-representação daquelas áreas também ocorre no âmbito das assembléias legislativas estaduais: na grande maioria dos estados –  Bahia, Maranhão, Pará, Paraná, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte, Santa Catarina, Tocantins, Ceará, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Rondônia, Rio Grande do Sul – as Assembleias Legislativas recebem número desproporcional de deputados oriundos do interior.

Em uma segunda vertente da pesquisa sobre a Geografia do Voto, foi feito ainda o mapeamento – também com base nas eleições de 2006 – do comportamento do mercado político metropolitano. Partiu-se da hipótese de que esse mercado comportaria variações no que se refere ao grau de competição e ao perfil mais ou menos paroquial dos seus representantes – hipótese, vale dizer, descartada pelos supostos da sociologia eleitoral tradicional, a qual previa para os mercados políticos situados em áreas urbanas comportamento uniforme e de natureza ideológica e universalista.

A partir da desagregação do território metropolitano em unidades micro políticas, no caso os locais de votação de eleitores, identificou-se variação extremamente significativa no grau de competitividade na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Algo em torno da metade desses pontos apresenta grau concentrado de competição política, o que significa dizer que nesses locais menos competitivos pode-se esperar representantes localistas ou o predomínio da política de reduto, ou seja, haveria o fenômeno do paroquialismo de vertente urbana.

A pergunta que decorre daí se refere aos aspectos geradores desse grau concentrado de competição política, ou seja, o que estaria gerando o chamado “paroquialismo metropolitano”? A partir do georeferenciamento dos dados, os pesquisadores verificaram dois fenômenos: o padrão menos competitivo do mercado político se localiza nas áreas da periferia metropolitana e apresenta correlação com variáveis socioeconômicas: essas áreas estão associadas à população com menor nível de escolaridade e de renda, e de residentes situados nas faixas mais baixas da estrutura ocupacional.

Áreas de ponderação da RMRJ segundo o grau de competitividade em númerode competidores relevantes na disputa para deputado estadual – 2006

Fonte: Corrêa, 2011.

Além disso, segundo Filipe Corrêa, pesquisador integrante da equipe do Rio de Janeiro, quando considerados os padrões de distribuição espacial da votação dos deputados fluminenses, enquanto as análises no nível dos municípios indicavam que apenas 26% dos deputados apresentavam um padrão de votação localista, quando desagregadas na RMRJ, estas análises indicaram um acréscimo no número de deputados com esse padrão, passando a representar quase 70% dos eleitos quando somados os deputados do interior e os metropolitanos. Abaixo reproduzimos dois exemplos de distribuição espacial dos deputados metropolitanos encontrados. O primeiro exemplo representa um deputado cuja votação é concentrada em poucas áreas da zona norte da capital enquanto o segundo exemplo representa um deputado cuja votação é dispersa em diferentes áreas da RMRJ. De acordo com os pressupostos da pesquisa esses dois deputados recebem incentivos diferentes para o comportamento parlamentar, sendo mais paroquialista no primeiro caso, e mais universalista no segundo, dadas as condições institucionais do processo decisório legislativo.

Exemplo 1 : Votação Concentrada	Exemplo 2 : Votação Dispersa
Fonte: Corrêa, 2011.

É preciso inserir a questão da governança metropolitana na agenda pública

A questão metropolitana e, em particular, a construção de um arcabouço institucional de governança metropolitana tem-se inserido naquela categoria de temas que são sistematicamente excluídos da agenda pública brasileira. Os resultados parciais desta pesquisa apontam que as possíveis razões para a ausência de políticas específicas para a metrópole sejam decorrentes da sub-representação dessas áreas na Câmara dos Deputados e nas Assembleias Legislativas estaduais; e do caráter localista da votação dos chamados deputados metropolitanos, que resulta num fracionamento do espaço metropolitano em territórios políticos de pouca relação com interesses mais universalistas, na maioria dos casos. Esse quadro tem gerado, ao longo do tempo, um incentivo negativo à introdução na agenda política de temas de natureza urbana.

 

Escrito por Observatório|Última atualização em Qui, 19 de Maio de 2011 12:49