Diante do novo status de centralidade dado à questão metropolitana, a partir dos anos 1990, que implicou reforma das institucionalidades da gestão das metrópoles, este artigo da Revista e-metropolis nº 26 discute a permeabilidade dos arranjos institucionais de gestão metropolitana no Brasil às organizações societárias, tendo como referência as Regiões Metropolitanas – RM de Belo Horizonte (MG), Campinas (SP) e Maringá (PR). O trabalho propugna que o modelo constitucional é permeável à participação da sociedade, mas não garante eficiência na implementação de políticas públicas de interesse comum. E conclui que experiências brasileiras de gestão metropolitana compartilhada tendem a ser mais eficientes no desenvolvimento territorial.
O artigo “Governança Metropolitana: a permeabilidade dos arranjos institucionais de gestão metropolitana às organizações societárias. Estudo de caso das RMs de Belo Horizonte (MG), Campinas (SP) e Maringá (PR)”, assinado por Lucia Helena Ciccarini Nunes, é um dos destaques da Revista e-metropolis nº 26.
Lucia Helena Ciccarini Nunes é administradora, mestre em Administração Pública e doutoranda em Ciências Sociais. Professora e pesquisadora da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – PUCMINAS.
ABSTRACT
This article discusses how the institutional arrangements for metropolitan management connect with the society organizations. It considers the new central status given to the metropolitan issue from the 90’s, which led to changes in the institutions of metropolitan administration. The reference areas for the article are the metropolitan regions on Belo Horizonte (MG), Campinas (SP) and Maringá (PR). The article states that the constitutional model allows for society participation but does not ensure efficiency in the implementation of common interest public policies. It concludes that the Brazilian experiences of shared metropolitan administration tend to be more efficient as to territorial development.
INTRODUÇÃO
Por Lucia Helena Ciccarini Nunes
O artigo tem como objeto de estudo central o fenômeno urbano institucionalizado por meio de regiões metropolitanas de diversos países a partir dos anos 1990, uma vez que os arranjos anteriores, ditos de primeira geração, esgotaram-se em face das grandes transformações globais, tecnológicas e sociais. Diferentes arranjos institucionais de gestão metropolitana foram implantados pelo Poder Público, nas metrópoles em todo o mundo, para vencer grandes desafios econômicos, sociais e ambientais impostos aos centros urbanos ou mesmo gerenciar seus desdobramentos nos municípios limítrofes ou territórios próximos, a fim de obter vantagem competitiva em mercados globais ou continentais.
As experiências, sistematizadas por pesquisadores de várias áreas, apresentam um novo parâmetro estrutural e espacial que busca maior eficiência na gestão e otimização dos recursos do território, com os quais compartilhamos preocupações que possam nos levar à modelagem de novos arranjos com maior participação societária e melhoria na performance funcional. Há que se explicitar que o recorte analítico centra-se em modelos funcionais, ou seja, com base em arranjos propostos pelo Estado e não em uma visão mais expandida do fato metropolitano, ainda que tal escolha possa esconder uma perspectiva essencialmente capitalista, como apresentado por Ribeiro (2007, p. 58), ao nos alertar contra a possibilidade de fragmentação da avaliação das ações do Estado.
O objetivo do artigo é discutir a permeabilidade dos arranjos institucionais criados nas Regiões Metropolitanas – RMs, no Brasil, pós-1988, às organizações societárias e, em especial, aos grupos de interesse econômico no Brasil, nas RMs selecionadas. Pretende, como objetivos específicos, analisar e comparar os diferentes modelos de gestão metropolitana, ditos de segunda geração e as razões que possibilitaram uma maior permeabilidade das instâncias de governança metropolitana aos atores societários e aos grupos de interesse econômico para, ao final, comparar padrões de comportamento e articulação dos atores sociais que levem em consideração o território e a institucionalidade metropolitanos.
O recorte territorial e estrutural dos estudos refere-se às experiências de gestão metropolitana, com foco em três regiões brasileiras – Região Metropolitana de Belo Horizonte – RMBH, Região Metropolitana de Campinas – RMC e Região Metropolitana de Maringá – RMM, tendo como referência as tipologias dos arranjos metropolitanos apresentadas por diferentes autores e instituições, enquadrados no modelo constitucionalmente imposto aos Estados brasileiros. Apresenta, ainda, aspectos do comportamento dos atores societários, em geral, e dos grandes grupos econômicos, em especial, de modo a verificar como eles articulam seus interesses e lidam com a implementação de políticas públicas nas múltiplas esferas de gestão metropolitana.
A escolha das três Regiões Metropolitanas se justificou em face de:
i. Existência de um processo participativo de elaboração do Plano de Desenvolvimento Integrado– PDDI-RMBH, pelo Governo de Minas Gerais, para o período 2010-2050, por meio da Universidade Federal de Minas Gerais – CEDEPLAR e PUC-Minas;
ii. Inovações no processo de articulação de municípios paulistas que, pertencendo a diferentes regiões metropolitanas, em especial as RMs do ABC paulista e a de Campinas criam arranjos não formalizados com forte participação empresarial para articulação de interesses comuns, sem ferir a norma constitucional;
iii. A experiência de Maringá, no Paraná, com dificuldades políticas de implementação, mas com um projeto denominado “Cidade Empreendedora” que se insere na gestão metropolitana a partir das Agências de Desenvolvimento Econômico, com atuação na gestão integrada dos projetos urbanos e sociais junto ao poder público local.
Ao propor uma discussão sobre a efetividade dos arranjos metropolitanos e participação social, foi necessário estabelecer um recorte temporal e outro espacial, bem como selecionar duas funções de interesse comum, presentes nas três RMs escolhidas: o uso do solo e o saneamento. Foram delineadas categorias de análise que pudessem ser observadas nas três RMs, entre elas: legislação de criação e implantação dos arranjos institucionais de gestão metropolitana e representação nas instâncias colegiadas, denominado marco legal ou regulatório; existência de Planejamento Integrado Metropolitano, representatividade dos atores econômicos nas instâncias de gestão metropolitana e em instituições coletivas privadas e transparência dos atos públicos.
Pretendeu-se aprofundar a análise documental dos anos 1990 em diante, tendo como parâmetros as cópias públicas de planos e projetos metropolitanos, editais de concorrência, termos de referência de projetos e investimentos, documentos de dispensas de licitação; resultados de certames, contratos de permissão, concessão e demais modelos de execução de políticas públicas, tais como consórcios públicos, parcerias público-privadas e organizações sociais, levantamento de informações sobre formas de acesso às informações, tipos de redes de contato, mediante análise de atas de conselhos e fóruns bem como exame da agenda dos governadores, prefeitos e dirigentes de entidades sociais e empresariais coletivas.
Os casos selecionados foram analisados pelas semelhanças e diferenças entre eles, adotando-se os seguintes procedimentos metodológicos:
a. Estudo comparativo dos procedimentos formais adotados pelos órgãos e entidades públicas em paralelo com os pareceres, embargos e recursos adotados pelos interessados no resultado das licitações, dispensas ou modelos de gestão adotados;
b. Consolidação e cruzamento das informações obtidas nas atas públicas das reuniões de conselhos e outras instâncias coletivas de participação dos atores.
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