O INCT Observatório das Metrópoles divulga a dissertação da pesquisadora Lilian Chirnev (UEM) que analisa o Estatuto da Metrópole e sua relação com os níveis de integração dos 25 municípios da RM de Maringá e a cidade polo. O objetivo do estudo é sistematizar os dados sobre a questão metropolitana para demonstrar a dissociação entre o avanço do instrumento legal instituído e o perfil das funções públicas de interesse comum entre os entes municipais dessa mesma territorialidade, para a definição do metropolitano funcional.
A dissertação “Estatuto da Metrópole e o desafio da gestão compartilhada: Uma análise do novo marco regulatório sob o viés do atual nível de integração entre os municípios da RMM- Região Metropolitana de Maringá (PR)”, da pesquisadora Lilian Chirnev, é mais um resultado da Rede Nacional INCT Observatório das Metrópoles.
A pesquisa foi defendida no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, da Universidade Estadual de Maringá, sob a orientação da Profª. Dr.ª Ana Lúcia Rodrigues.
De acordo com Lilian Chirnev, a dissertação joga luz sobre o Estatuto da Metrópoles sob o viés do atual nível de integração da RM de Maringá — sendo que o cálculo foi realizado com base base num conjunto de variáveis do Censo Demográfico do IBGE (2010), com metodologia desenvolvida pelo INCT Observatório das Metrópoles (2012).
“O nível de integração exibe a realidade da dinâmica intrametropolitana, indicando a escala de responsabilidade de cada município e a proporção de contribuição em futuras políticas de cooperação. Para compor a análise reflexiva, se fez uma apresentação da trajetória histórica da formação regional, para contextualizar quais foram os modelos de governança adotados pela gestão pública dessa região até o momento que antecede esse novo marco regulatório (Estatuto da Metrópole), promulgado em 12 de janeiro de 2015, por meio da Lei no 13.089, bem como toda a evolução dos marcos legais da política urbana e urbanística nacional e estadual”, afirma Lilian na introdução do estudo.
O resultado é uma classificação do nível de integração intrametropolitana, com a qualificação e a quantificação da dinâmica de metropolização usando instrumentos claros e precisos, que são essenciais para elaboração do planejamento metropolitano e execução da gestão pública compartilhada, justamente por delegar a cada município sua porção de responsabilidade, equilibrando os benefícios e os ônus decorrentes da metropolização, em termos econômicos, sociais e ambientais.
Faça o download no link da dissertação “Estatuto da Metrópole e o desafio da gestão compartilhada: Uma análise do novo marco regulatório sob o viés do atual nível de integração entre os municípios da RMM- Região Metropolitana de Maringá (PR)”
A seguir a introdução do trabalho, assinado por Lilian Chirnev.
INTRODUÇÃO
A desigualdade é um componente estruturante da sociedade brasileira. Os territórios metropolitanos institucionalizados, incluindo o objeto de estudo desta dissertação de mestrado, a Região Metropolitana de Maringá (RMM), em muitos casos expressam total ausência de identidade social e territorial entre os municípios que os compõem. Assim, a proposta da presente pesquisa acadêmica é demonstrar a inconsistência dessa institucionalização, tomando como caso a RMM, identificando como esse território expressa desigualdades e se estabelece como um espaço regional hierarquizado socialmente.
Nessa composição, a gestão pública demonstra no seu arcabouço estruturas distintas e complexas, nem sempre forjadas pelo interesse em beneficiar o coletivo dos cidadãos. Gestores públicos não comprometidos em pensar a governabilidade enquanto instrumento de enfrentamento da desigualdade social e urbana, constroem e ostentam projetos de cidade e de sociedade atrelados aos seus mais distintos interesses políticos e econômicos.
A supressão de direitos essenciais ou a ineficácia na prestação de serviços públicos básicos estão acompanhados constantemente por discursos prontos para justificar décadas de total inexistência de políticas públicas em favor da população. As consequências são sentidas pela comunidade de maneira ininterrupta. No cenário urbano, a rotina de dificuldade em acessar os equipamentos públicos de saúde, transporte, educação, saneamento básico, segurança, todos garantidos desde a Constituição Federal de 1988, está naturalizada dentro da própria conjuntura da desigualdade. E, para piorar, a minoria abastada entrega à maioria dos habitantes da cidade, a responsabilidade em ter votado e escolhido o então representante político.
No território metropolitano, esse modelo de administração pública descolada da funcionalidade efetivamente existente, afeta milhares de pessoas diariamente e compõe o contexto da presente pesquisa acadêmica que, de maneira científica, busca demonstrar a inconsistência da institucionalização formal da RMM atrelada, consequentemente, a mecanismos ‘vazios’ de elaboração de políticas públicas.
Isto posto, destacamos que o principal objeto de estudo desta dissertação de mestrado é o Estatuto da Metrópole – Lei no 13.089, promulgado em 12 de janeiro de 2015, para identificar a possibilidade de implementação desse novo marco regulatório na realidade da RMM (Figura 01) . Destaca-se ainda que a RM de Maringá está no interior do país, cuja sede não se trata de uma capital de estado e está localizada na Região Norte Central do Estado do Paraná, sendo composta por 26 municípios.
Quanto aos objetivos, de modo mais geral, busca-se realizar uma sistematização dos dados sobre a questão metropolitana, para demostrar uma dissociação entre o avanço do instrumento legal (EM) e o perfil das funções públicas de interesse comum entre os entes municipais dessa mesma territorialidade -, por meio da análise do nível de integração entre o polo, Maringá, e os demais 25 municípios da RMM, em que se estabelece a dicotomia entre território e política. E especificamente, i) apresentar a trajetória histórica da formação regional; ii) identificar e sistematizar os modelos de governança adotados para a gestão pública dessa territorialidade regional; iii) levantar a evolução dos marcos legais da política urbana e urbanística nacional e estadual, iv) contrapor o indicador de integração intrametropolitana, cujos índices revelam como ocorre em cada município o fenômeno urbano-metropolitano, com vistas a, por fim, v) discutir e analisar os limites e desafios dos atuais instrumentos integrados de governabilidade regional instituídos pelo Estatuto da Metrópole.
Para aferir a dinâmica de metropolização da região, utilizamos uma metodologia desenvolvida pelo Observatório das Metrópoles (2012) para identificar o nível de integração dos municípios com o polo metropolitano. A principal fonte para a construção desse indicador de metropolização intrametropolitano foram os Microdados da Amostra e os dados do Universo do Censo Demográfico do Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 2010. Como resultado, chegou-se aos agrupamentos de municípios a partir de tamanhos populacionais, importâncias socioeconômicas e graus de complexidade muitos diferenciados, com intuito de demonstrar como a diversidade de realidades de cada município pode atestar a dissociação entre a mais recente lei instituída (EM) e o efetivo perfil regional das Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC).
Quando falamos de funções públicas de interesse comum estamos nos referindo aos serviços e atividades afins entre os municípios adjacentes do mesmo território metropolitano, tais como: habitação, transporte intermunicipal, saneamento básico, saúde, sistema viário, educação, desenvolvimento econômico e social. Utilizando o conceito do próprio Estatuto da Metrópole, que regula o exercício da FPIC, que significa: “política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes” (Art. 2o, II).
Para a leitura e reflexão a respeito da principal característica do território metropolitano brasileiro, faz-se necessário recorrer a conceitos de análise multidisciplinares, tendo na base teórica social tanto referências da ciência econômica quanto da ciência política. ‘Socratizar’ o método de análise, segundo Edgar Morin (2003, p.25), constitui o melhor método para acessar o conhecimento. Questionar o todo para poder entender suas partes e, da mesma forma, para “pensar globalmente é preciso pensar localizadamente”.
Portanto, para começar essa análise é imprescindível estruturar o processo da fundação regional maringaense desde sua gênese. Assim, no Capítulo 1 se apresenta o resgate histórico a respeito da composição territorial, a partir da implementação do projeto de colonização pela Companhia de Terras Norte do Paraná (CMNP), nos idos de 1940. A hierarquização social reproduzida no território, desde o início do seu planejamento, e a desigualdade social aprofundada pelo mercado imobiliário ao longo das décadas, demonstram o contexto atual da composição regional como o resultado do processo de segregação socioespacial.
Contribuindo para compreender como nesta territorialidade analisada é possível afirmar que a desigualdade se mantém historicamente, enquanto um componente tão fundante da sociedade contemporânea que sequer a formalização regional – instituída pela Lei Complementar Estadual no 83 de 1998 – congregou territorialidades municipais homogêneas. No Capítulo 2, o enfoque está na evolução da legislação urbanística, na esfera estadual e federal, com intuito de identificar a trajetória da RMM, nesse contexto, até culminar na sanção do Estatuto da Metrópole, com destaque às críticas e as análises sobre esse processo promovidas pelos pesquisadores da Rede Nacional e do Núcleo Regional de Maringá do Observatório das Metrópoles.
Para subsidiar essa primeira parte da análise e fazer uma correlação entre a herança do patrimonialismo na gestão pública do território versus o mercado de terras e suas consequências, as referências bibliográficas incluem pensadores de diversas áreas do conhecimento como na História, entre as autoras, France Luz. Da arquitetura e urbanismo Raquel Rolnik, Ermínia Maricato e Flavio Villaça. Na sociologia são referenciais Pierre Bourdieu, Manuel Castells e Marilena Chauí. Para descrever a relação entre sociedades e sistemas econômicos, Karl Polanyi. Na análise das dinâmicas do capital relacionada ao território, Karl Marx e o contemporâneo estudioso de sua obra, o geógrafo David Harvey.
Com relação as formalizações legais e suas discrepâncias com a realidade, recorro as análises feitas pelos pesquisadores do Núcleo da Região Metropolitana de Maringá do Observatório das Metrópoles, os trabalhos citados incluem as produções de Ana Lúcia Rodrigues, Carla Almeida, Clédina Acorsi, Beatriz Fleury e Silva, Fabíola Cordovil, Marivânia Araújo e William Antonio Borges. O destaque é para o Estatuto da Metrópole, bem como as críticas feitas também pelos pesquisadores integrantes do Núcleo Paranaense do Observatório das Metrópoles, sobre os desafios e os limites para efetivação desse novo marco regulatório.
A segunda etapa da pesquisa começa no Capítulo 3, em que inicialmente está descrita a metodologia adotada para desenvolver uma análise de material inédito, com os dados de pesquisa realizada recentemente por pesquisadores do Núcleo Regional de Maringá do Observatório das Metrópoles, sobre o nível de integração dos 25 municípios da RMM em relação à cidade polo, Maringá. A principal fonte para a construção desse indicador de metropolização intrametropolitano, como já mencionado, foram os Microdados do Censo Demográfico (IBGE, 2010). Em seguida está o resultado da análise, com a classificação dos níveis de integração de cada município ao polo metropolitano, na seguinte escala: Alto, Médio Alto, Médio, Baixo e Muito Baixo.
Para as Considerações Finais ficou reservada a resposta às questões da pesquisa após os estudos do conjunto dos dados apresentados, visando uma análise atualizada acerca da vigente dinâmica de desenvolvimento urbano e regional metropolitano, contribuindo para compreender como o território metropolitano institucional (aquele que foi instituído por Lei) não coincide com o território funcional (aquele que é, de fato, existente, onde as funções de interesse comum existem, pois, as atividades comuns estão presentes) – por meio da análise de um indicador de integração metropolitana que apontou quais são os municípios da RMM que fazem parte da dinâmica de metropolização e quais não fazem.
Tal análise vai permitir ainda uma reflexão a respeito do seguinte aspecto: se o presente Estatuto da Metrópole é suficiente para propor condições políticas e/ou institucionais para atender a governança metropolitana local, bem como os desafios e limites a serem superados pelos gestores públicos municipais, na elaboração e execução de planejamentos compartilhados. De toda maneira há algo que atravessa todas as análises e reflexões desta dissertação que é a busca de identificar no Estatuto da Metrópole, a possibilidade de contribuir para romper com a ingovernabilidade metropolitana que deixa esses imensos territórios em todo o país absolutamente órfãos de gestão e de governo.
Leia também:
Livro Maringá: transformações na ordem urbana
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