A Lei 13.089 que instituiu o Estatuto da Metrópole possibilitou apenas um avanço parcial da gestão dos territórios metropolitanos do Brasil. Neste artigo Luiz Cesar Ribeiro, Orlando dos Santos Jr. e Juciano M. Rodrigues mostram que muitos são ainda os limites e desafios a serem superados, como a ausência de critérios funcionais para identificar cada metrópole; a legitimidade política – como transformar o território funcional em territórios políticos; e a legitimidade institucional – como gerar ações integradas de desenvolvimento urbano.
O artigo “Estatuto da Metrópole: o que esperar? Avanços, limites e desafios”, autoria do Profº Drº Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Profº Drº Orlando dos Santos Jr. e Drº Juciano Martins Rodrigues, é mais uma contribuição do INCT Observatório das Metrópoles para o debate sobre a gestão metropolitana no país.
O texto traz uma análise direta sobre os avanços e limites do Estatuto da Metrópole. Leia a seguir.
Estatuto da Metrópole: o que esperar? Avanços, limites e desafios
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro¹
Orlando Alves dos Santos Júnior²
Juciano Martins Rodrigues³
O tão esperado e anunciado Estatuto da Metrópole foi finalmente aprovado e sancionado no dia 13 de janeiro de 2015. Em seu primeiro artigo a Lei 13.089 “estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano”.
Se temos motivo para saudar este fato, temos igualmente razões para nos inquietar quanto aos limites desta Lei. Principalmente se ela seria capaz de constituir o quadro institucional necessário à construção da governabilidade das nossas metrópoles diante da evidente situação de fragmentação política presente nestes relevantes territórios. Nossos maiores espaços urbanos constituem territórios bastante complexos onde estão concentradas simultaneamente parte substancial da capacidade produtiva do país e dos dilemas e desafios societários do desenvolvimento nacional. Mas sobre elas inexistem instituições políticas em condições de dotá-las de capacidade de governabilidade. Nelas ainda prevalecem o laissez-faire das forças mercantis e ações públicas fragmentadas no espaço e no tempo.
A leitura do “Estatuto da Metrópole” indica uma insuficiência para criar condições institucionais e políticas que respondam a estes dilemas e desafios. Em primeiro lugar, os legisladores focaram a atenção na regulação das funções de interesse comum e na governança interfederativa em geral. Em segundo, no desenho da lei, não houve uma preocupação em tratar da complexidade e da diversidade da rede urbana brasileira. Ao desconsiderar as especificidades que caracterizam o fenômeno metropolitano, o Estatuto da Metrópole assume como escopo da sua abrangência as atuais Regiões Metropolitanas constituídas com base nas imprecisas e equivocadas definições das leis estaduais. Apesar de um esforço e de um avanço conceitual, o Estatuto, de certa forma, legitima as imprecisões e equívocos gerados por estas leis ao não considerar a possibilidade de revisá-las.
Esse ponto é fundamental, pois o Estatuto deixou de regulamentar as bases necessárias para a construção de efetiva capacidade de governabilidade das metrópoles. Tais bases dizem respeito à construção de referências espaciais para um arcabouço institucional que permita dotar a autoridade pública (ou instância governativa) metropolitana de legitimidade funcional, social, política e institucional, sem o que toda ação pública sobre este território será incapaz de enfrentar os desafios societários nelas concentrados. Assim, se por um lado se avança nas diretrizes para a execução das funções públicas de interesse comum, nas definições conceituais, nos princípios para a governança interfederativa e nos instrumentos para o desenvolvimento urbano integrado, por outro, perde-se muito em referência territorial do que é metropolitano ou, em outras palavras, onde realmente estão os problemas metropolitanos.
Nesse contexto, procuramos apontar abaixo algumas lacunas.
1. Legitimidade Funcional: como definir uma metrópole?
Como afirmamos, há de fato um esforço conceitual. O Estatuto das Metrópoles reconhece que uma metrópole não pode ser definida apenas pela existência de interesses comuns ou por interesses políticos, como ocorre atualmente, e define uma metrópole como um “espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE” (inciso V, art. 2°). Além disso, a nova lei define como região metropolitana uma “aglomeração urbana que configure uma metrópole” (inciso VII, art. 2º).
Por fim, a nova lei determina que “os critérios para a delimitação da região de influência de uma capital regional […] considerarão os bens e serviços fornecidos pela cidade à região, abrangendo produtos industriais, educação, saúde, serviços bancários, comércio, empregos e outros itens pertinentes.
Sem dúvida, a busca da definição da metrópole com base em um conceito elaborado e mensurado empiricamente representa um avanço louvável. A sua aplicação implicaria em assumir que o Brasil não contaria com as atuais 78 unidades urbanas institucionalizadas através de leis federais ou estaduais (entre regiões metropolitanas, regiões integradas de desenvolvimento e aglomerações urbanas), e estas provavelmente não contariam com os 1308 municípios que atualmente as compõem, mas haveria uma reconfiguração desse quadro, levando a diminuição das regiões metropolitanas e dos municípios que as integram. Inclusive no estado da Paraíba, onde 67% dos municípios fazem parte, hoje, de alguma região metropolitana. Em Santa Catarina, onde 100% dos municípios estão em regiões metropolitanas.
Segundo estudo elaborado pelo Observatório das Metrópoles em 2012, quando o Brasil contava com 59 unidades institucionalizadas, dos 945 municípios incluídos nessa análise constatou-se que a maioria dos municípios (508) possuía níveis baixo e muito baixo de integração, e concentravam menos de 6% da população, e menos de 2,5% do PIB e da renda, refletindo uma inserção muito tênue ao processo de metropolização. Nesses municípios, o grau de urbanização e a participação de ocupados não-agrícolas sobre o total de ocupados apresentam os menores níveis, diferenciando-se dos demais níveis de integração.
De acordo com o último estudo do IBGE sobre a rede urbana brasileira (Região de Influência de Cidades 2008) o Brasil conta com 12 metrópoles, compostas por aproximadamente 172 municípios. Trata-se de um quadro bastante distinto daquele desenhado pela definição das leis estaduais. Para se ter uma ideia, nesse quadro oficial está ao mesmo tempo São Paulo, com seus 19,6 milhões de pessoas ou 10% da população do Brasil, e a região metropolitana Sul do Estado de Roraima, com população de pouco mais de 21 mil habitantes.
Observa-se, apesar disso, um parcial avanço na Lei na medida em que os legisladores buscaram criar as bases da legitimação funcional da condição de aglomerado urbano metropolitano. Entretanto, não houve a preocupação de constituir critérios também funcionais para identificar o território funcional de cada metrópole, compreendido pelos municípios que efetivamente têm relações de interpendência no plano da produção, do mercado de trabalho e da vida coletiva.
Lamenta-se também que não se avançou em algum meio de se rever o quadro metropolitano oficial criado através da proliferação das RM’s nos Estados. Conforme determina a Constituição Federal, estes permanecem, segundo o Estatuto das Metrópoles, responsáveis pela instituição das “regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. (Art. 3º)
Nesse caso, como a nova lei garante que sejam adotados os parâmetros para definição das aglomerações metropolitanas que assegurem a constituição de um território funcional e socialmente coeso se as definições dos limites das regiões metropolitanas permanecem submetidas às contingências políticas e à falta de critério?
Efetivamente, não há esta exigência. Pelo contrário, a nova Lei só obriga a “observância do conceito” de região metropolitana estabelecido pelo Estatuto das Metrópoles para as leis complementares estaduais que instituírem regiões metropolitanas após a entrada em vigor do Estatuto, ou seja, após 13 de janeiro de 2015. (§ 2o, art. 5º).
Acontece que o Brasil já conta com 73 unidades institucionalizadas e que não são obrigadas a serem redefinidas em razão da lei e podem permanecer absolutamente ineficazes na promoção de uma gestão metropolitana cooperativa. Somente em 2015, antes da publicação do Estatuto da Metrópole, entraram em vigor mais 5 regiões metropolitanas.
Neste caso, caberia refletir se não seria mais adequado definir os aglomerados metropolitanos com funções metropolitanas, com base em critérios nacionais, diferenciando estes das regiões metropolitanas institucionalizadas pelos Estados, conforme competência estabelecida pela Constituição Federal, de forma a subsidiar uma política federal de gestão metropolitana.
2. Legitimidade política: como transformar o território funcional em territórios políticos?
Fazer coincidir o território metropolitano funcionalmente definido com o território metropolitano com representação política é um dos desafios mais cruciais da construção da autoridade pública necessária à governabilidade destes territórios. Nesta direção o Estatuto apresenta um pequeno avanço ao estabelecer que “as regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão contar com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual.” (Art. 10). A elaboração e a implementação de um plano pode ser um processo promissor de congregar as forças sociais e políticas das metrópoles em torno de objetivos comuns e, desta forma, desencadear um mecanismo de transformação do território funcional e em território político.
No entanto, os mecanismos e instrumentos de participação da sociedade são todos consultivos e de baixa efetividade, reduzindo-se a realização de audiências públicas e debates nos municípios envolvidos. Não são previstos a criação de conselhos das cidades nem a realização de conferências. A única exigência é que o plano seja aprovado pela instância deliberativa colegiada da governança interfederativa da metrópole, que deve prever a participação de representantes da sociedade civil (inciso II, art. 8). Vale lembrar que a maioria das leis complementares estaduais, que instituiu as RM’s existentes, já conta com muitas das exigências do Estatuto, a exemplo do Plano de Desenvolvimento Integrado, o que não garantiu até agora nenhuma grande experiência exitosa de planejamento metropolitano.
3. Legitimidade institucional: como gerar ações integradas de desenvolvimento urbano?
Outro desafio da governabilidade metropolitana é superar o padrão fragmentado de ação pública nas metrópoles, expresso pela concepção setorial das políticas públicas. Como sabemos, faz parte da natureza metropolitana os fortes vínculos entre os problemas, a começar no próprio âmbito do desenvolvimento urbano, demandando a articulação das ações públicas. Neste aspecto, temos um promissor avanço. Com efeito, da Lei reconhece o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano – SNDU, ainda efetivamente não institucionalizado pelo governo federal. O Estatuto determina que o SNDU deve incluir “um subsistema de planejamento e informações metropolitanas, coordenado pela União e com a participação dos Governos estaduais e municipais”, e que este deve reunir “dados estatísticos, cartográficos, ambientais, geológicos e outros relevantes para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas.” (§ 1o e § 2o Art. 20).
De certa forma, portanto, a nova lei fortalece a proposta da criação do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, o que pode favorecer sua institucionalização. Entretanto, os artigos que criavam o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado foram vetados. A finalidade seria captar recursos financeiros e apoiar ações de governança interfederativa em regiões metropolitanas e em consórcios públicos constituídos para atuar em funções públicas de interesse comum no desenvolvimento urbano.
Sem o Fundo, efetivamente corre-se o risco de não haver recursos para operacionalização das ações propostas nos planos de desenvolvimento urbano integrado.
4. A Dificuldade na Estruturação de Sistemas de Governança Metropolitana
Entre os elementos que dificultam a estruturação de sistemas de governança metropolitana no Brasil, podemos destacar dois pontos de suma importância relacionados ao marco constitucional brasileiro. O primeiro diz respeito ao localismo decorrente da autonomia municipal, que vem se impondo como barreira para uma gestão do território conurbado, cuja escala é a da intermunicipalidade. O segundo, a este relacionado, resulta da transferência aos estados, em 1988, da competência para criar regiões metropolitanas, o que gerou uma heterogeneidade nas definições e critérios adotados na constituição das mesmas pelo território nacional, dificultando a elaboração de uma política nacional voltada para estas áreas. Além disso, a convivência da competência estadual na matéria com a autonomia municipal não tem sido pacífica. Um bom exemplo é o imbróglio que envolveu a Entidade Metropolitana de Salvador, cuja criação foi questionada no STF pelo partido do prefeito da capital, argumentando que sua institucionalização violava a autonomia municipal. “O processo ainda tramita do tribuna federal. (ERRATA: Na primeira versão deste artigo, publicada no dia 02-04-2015, houve um equívoco ao dizer que o processo já havia sido julgado).
Nesse sentido, parece que a única solução seria diferenciar as regiões metropolitanas, tal como definida na Constituição Brasileira, cuja competência de criação é dos Estados, dos aglomerados metropolitanos, tal como definido pelo IBGE. Nessa perspectiva, caberia ao governo federal, através do Ministério das Cidades, desenvolver uma política para estas áreas, definindo critérios, diretrizes, objetivos e metas, instrumentos de planejamento, e recursos, nos marcos do sistema nacional de desenvolvimento urbano, integrados voluntariamente pelos entes federados que se adequassem aos critérios definidos. O Estatuto das Metrópoles abre, com uma mão, esta possibilidade por meio da definição de aglomerado metropolitano. No entanto, esta mesma lei fecha, com a outra mão, esta possibilidade ao reconhecer as leis estaduais que institucionalizam as atuais regiões metropolitanas.
Nesse sentido, o futuro da gestão metropolitana permanece incerto, pelo fato das áreas e municípios institucionalizados não terem funções metropolitanas, ou seja, não serem aglomerados metropolitanos de fato.
Além disso, caberia refletir se o enfrentamento dos desafios para uma gestão metropolitana não exigiria o tratamento de questões específicas vinculadas à dinâmica metropolitana, que se diferenciam do tratamento da gestão das funções de interesse comum dos demais aglomerados urbanos, envolvendo sua centralidade política, econômica e social, sejas estas metrópoles de caráter nacional ou regional.
Afinal, na lei aprovada, o que diferencia o tratamento das regiões metropolitanas dos demais aglomerados urbanos? Ambas estão submetidas às mesmas exigências, tornando a diferenciação conceitual apenas formal. O reconhecimento da especificidade das metrópoles deveria se refletir em políticas e instrumentos próprios e adequados para o enfrentamento dos dilemas metropolitanos. Sem isso, tudo indica que o futuro das metrópoles permanecerá marcado pelas incertezas.
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¹Professor Titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Coordenador Nacional do Observatório das Metrópoles.
²Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Membro da Coordenação Nacional do Observatório das Metrópoles.
³Pesquisador do Observatório das Metrópoles. Pós-doutorando no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
