César Silva Ramos¹
Ana Lúcia Britto²
Em 11 de novembro de 2017 foi celebrado um contrato entre o Estado do Rio de Janeiro e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES com o objetivo de realizar estudos e proposta de modelo para desestatização da Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro – CEDAE.
Em 30 de abril de 2021 o Governo do Rio de Janeiro realizou a licitação para a concessão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário em 35 municípios divididos em quatro blocos/lotes. Cada um desses blocos engloba uma fatia da capital do Estado.
O leilão realizado resultou em 22,6 bilhões de reais em outorga, configurando um ágio médio de 113%. Um dos blocos que envolve a zona oeste da capital e 6 municípios não teve ofertas no leilão. O montante será dividido entre o Estado do RJ, os 29 municípios pertencentes às áreas concedidas e um fundo vinculado ao ente interfederativo metropolitano, constituído pelo Estado e municípios que compõem a região metropolitana do Rio de Janeiro. Destacamos que o fundo metropolitano receberá 5% do valor da outorga, mas não do ágio, bem como não há qualquer obrigatoriedade por parte dos estados e municípios e do próprio fundo de destinar o valor arrecadado ao setor saneamento.
Os números em questão vêm sendo festejados com euforia pelos patrocinadores deste processo de desestatização. A grande mídia os divulga em tom de boas novas no combalido cenário econômico do país. Entretanto, há muitos questionamentos de ordem jurídica sobre a modelagem e procedimentos utilizados. A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro chegou a proibir a realização do leilão, decisão que foi revogada pela Justiça de modo questionável. Em todas as instâncias da Justiça existem processos tramitando e a concessão virou um caldeirão de insegurança jurídica.
Já se sabe que o lobby da iniciativa privada em torno deste tema é agressivo e vem influenciando as versões dos fatos desde a tramitação das medidas provisórias e projetos-de-lei que culminaram na aprovação da Lei 14.026, que alterou o marco regulatório do saneamento de 2007. Os lobistas povoaram o Congresso Nacional e o Governo Federal de um modo escancarado, chegando, inclusive, a elaborar parte do material utilizado pelo Ministério da Economia na divulgação de seus argumentos desestatizantes. Fontes oficiais de informações foram ignoradas e dados errados encaminhados pelos lobistas, sem a identificação de sua fonte. Tais informações foram tratadas por membros do Governo Federal como base para muitos de seus posicionamentos inconsistentes e ilógicos.
A este cenário jurídico-regulatório e institucional caótico, somam-se as fortes suspeitas de cartelização do leilão da CEDAE, dadas as participações acionárias identificadas nos grupos empresariais vencedores do certame que expõem vínculos e configurações societárias que põem em xeque a lisura e o caráter concorrencial do processo. Uma das empresas vencedoras, a Iguá Saneamento, que arrematou o bloco dois, tem na sua composição acionária o BNDES Participações S.A.
Em meio a tudo isso, algo vem passando desapercebido: o modelo de concessão em si, suas premissas e consequências. Afinal, se não houvesse embaraços jurídicos e licitatórios, a lógica de prestação de serviços proposta pelo BNDES é benéfica para o Estado do Rio de Janeiro? O modelo é realmente positivo para a sociedade? Examinemos alguns de seus preceitos básicos a fim de respondermos a essas perguntas com segurança.
Foto: Cedae (Divulgação).
O ganho tarifário das concessionárias implícito no modelo do BNDES
Os estudos realizados pelo BNDES, visando elaborar uma proposta de desestatização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado do Rio de Janeiro, resultaram na apresentação de uma configuração na qual a CEDAE ficaria responsável pela produção de água e as concessionárias privadas atuariam em quatros blocos de municípios, prestando os serviços de coleta, tratamento e disposição final de esgoto, distribuição de água e comercialização.
Segundo o modelo proposto, as tarifas a serem pagas pelos usuários às concessionárias seriam as mesmas praticadas atualmente pela CEDAE e as primeiras pagariam 1,70 reais por metro cúbico de água fornecida pela segunda. Este valor não inclui investimentos, apenas custos com energia elétrica, produtos químicos e pessoal. Sabe-se, entretanto, que os maiores investimentos em sistemas de abastecimento de água estão associados à produção de água, especialmente quando os mananciais têm a qualidade da água comprometida ou problemas de disponibilidade hídrica, o que impõe às operadoras a necessidade de despoluir e remediar os mananciais existentes ou buscar novos mananciais, geralmente em áreas distantes. Portanto, na maioria dos casos, são necessários investimentos estruturais e estruturantes significativos para sanar problemas relacionados ao tratamento da água dos mananciais e a seu transporte para viabilizar a distribuição. É exatamente esse o caso da CEDAE e de quase todas as operadoras do setor. Os problemas relacionados à qualidade da água que ocorreram na Região Metropolitana do Rio de Janeiro no início de 2020, e que ainda persistem, assim como a intermitência crônica de abastecimento em áreas peri-urbanas decorrentes de problemas na adução, comprovam isso. Portanto, a solução não passa somente pela instalação de sistemas de coleta e tratamento nas áreas dos mananciais.
O que se espera de qualquer configuração alternativa para a prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário é a demonstração clara e inequívoca de que haverá ganhos de eficiência e eficácia nos serviços e que os investimentos necessários para a reposição e expansão dos ativos serão realizados de forma a garantir a universalização do atendimento. Para tanto, é necessário comparar o modelo em vigor com a alternativa apresentada, nas mesmas bases. Os estudos do BNDES, contudo, não possibilitaram, em nenhum momento, uma comparação efetiva entre a nova configuração sugerida e a atuação da CEDAE nos moldes atuais.
Atualmente, a tarifa praticada pela CEDAE se presta a cobrir o custeio e os investimentos em todos os seus sistemas, englobando integralmente os elementos que os compõem. Como já dito, segundo o modelo proposto pelo BNDES, as tarifas a serem pagas pelos usuários para as concessionárias serão as mesmas praticadas atualmente pela CEDAE. Dessa forma, ao retirar-se a produção de água das concessionárias, componente que demanda investimentos vultosos, tem-se, de partida, uma condição tarifária muito mais favorável para as concessionárias do que para a CEDAE atualmente. Há, portanto, um ganho tarifário implícito no modelo, beneficiando os concessionários privados, quando se considera o escopo dos investimentos.
Quando se soma a tarifa a ser paga pelo usuário da CEDAE com os recursos do tesouro do Estado a serem utilizados para os investimentos não cobertos por ela, voltados para a produção e transporte de água potável, o custo total dos serviços de água e esgoto ficarão mais elevados para o cidadão do Estado do Rio de Janeiro.
Para melhor ilustrar este aspecto do modelo proposto pelo BNDES, tomemos o exemplo de uma concessão de alguma rodovia estadual fictícia que liga o ponto A ao ponto B. Antes da concessão, a referida rodovia era administrada por um órgão público que cobrava um pedágio de cinco reais. O edital da concessão prevê que a concessionária deverá praticar a mesma tarifa que o órgão público praticava. Entre o ponto A e B existe um trecho em condições muito precárias que requer um grande volume de investimentos. Para tornar a concessão mais atrativa para o setor privado o governo do estado concebe uma modelagem de concessão na qual o trecho citado não ficará sob a responsabilidade da concessionária que vencer o certame. Caberá ao órgão público, que antes administrava a rodovia, realizar os investimentos necessários para recuperar o trecho. Por mais esdrúxula que pareça essa situação, é algo bastante similar a isso que está sendo proposto para a prestação dos serviços de água e esgoto no Estado do Rio de Janeiro.
Isso leva a crer que a premissa que de fato orientou a modelagem do BNDES foi a viabilização da participação do privado e não a maximização da eficiência na aplicação de recursos públicos. Tal premissa não é defensável e vicia, logo de partida, um processo no qual deveria se buscar primordialmente a configuração mais adequada aos interesses da sociedade fluminense, o que incluiria a avaliação comparativa com a alternativa de se continuar com a CEDAE atuando em todas as etapas do processo.
A questão tarifária exposta anteriormente, por si só, já permite afirmar que o modelo proposto pelo BNDES, e que foi acolhido pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, contraria frontalmente o artigo 37 da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998), a saber:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e (…)” (grifo nosso).
As concessionárias privadas não farão aporte de capital próprio na CEDAE
Alguns poderão alegar, contudo, que o modelo proposto pelo BNDES tem o principal objetivo de atrair o capital privado para viabilizar os investimentos demandados pela CEDAE. Ocorre que nos estudos apresentados, o BNDES indicou a seguinte composição de capital, segundo sua origem: 50% oriundos de bancos públicos e 50% da emissão de debêntures. No modelo proposto, portanto, as concessionárias privadas não farão aporte de capital próprio. Ou seja, todos os recursos a serem captados dependerão exclusivamente da capacidade de endividamento e dos recebíveis da CEDAE, dos quais a empresa já dispõe de imediato e poderia utilizá-los para operações de crédito com agentes financeiros públicos e privados, nacionais e estrangeiros. Isso denota que a atual condição econômico-financeira da CEDAE já a habilitaria a obter os recursos necessários para os investimentos. As concessionárias privadas não injetarão “dinheiro novo”. Todos os investimentos serão financiados pelos excedentes econômicos que a CEDAE gera atualmente.
Outro ponto relevante em termos de investimentos é o fato de que não se evidenciou na modelagem como os investimentos em reposição de ativos foram considerados. O BNDES prevê que as concessionárias terão que realizar 5% de reinvestimento em ativos estacionário e 10% de substituição de redes de água e esgoto (nível muito baixo de reposição de redes para um período de 35 anos de concessão), mas não apresenta dados que sustentem tais percentuais. Além disso, dentre os onze indicadores de desempenho estabelecidos para as concessionárias, não há indicadores relacionados à reposição de ativos. Considerando-se que a reposição de ativos é um ponto bastante sensível numa concessão, dado o risco de sucateamento de ativos públicos, a omissão em questão é preocupante.
Pelo modelo proposto, o não cumprimento de metas associadas aos indicadores de desempenho definidos ensejarão descontos na tarifa cobrada dos usuários que resultarão em redução na receita da concessionária. O problema é que a cesta de indicadores de desempenho apresenta pesos bastante diluídos, o que permitirá que as concessionárias “joguem com as metas” e priorizem ações de menor custo/investimento com impacto equivalentes, em termos de peso, a outras ações que implicam em maiores desembolsos. O indicador de cobertura de esgotamento sanitário, por exemplo, tem peso de 15% e envolve montantes de recursos superiores aos outros onze indicadores. Esse é o tipo de brecha que pode fazer com que o mal desempenho não seja penalizado de modo proporcional ao impacto negativo gerado, e, com isso, a ineficácia contratual seja, em alguma medida, vantajosa financeiramente paras as concessionárias.
A falácia da universalização dos serviços pela iniciativa privada
Ainda que não houvesse nenhum dos problemas relacionados aos investimentos citados anteriormente, o modelo em questão carrega uma enorme inconsistência no que diz respeito ao escopo de expansão previsto. Alega-se que o principal objetivo do modelo é garantir universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Porém, nas áreas de favelas do município do Rio de Janeiro foi previsto um investimento de apenas 1,7 bilhão de real para a ampliação do sistema de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
A realização de investimentos nas chamadas áreas de interesse social se constitui no principal desafio para a universalização do esgotamento sanitário nos grandes aglomerados urbanos. Tais áreas requerem ações integradas de saneamento básico, moradia e urbanização. Não fica claro na modelagem do BNDES como o valor de 1,7 bilhão de real foi estimado e quais as áreas que serão contempladas. O montante de investimento previsto corresponde a apenas a 5,7% do total de investimentos (30 bilhões de reais) a serem realizados ao longo dos 35 anos de concessão. Examinemos trechos do edital que abordam este tema:
“O concessionário alinhará com o Estado e a Agência Reguladora quais serão as áreas irregulares que ele deve investir, devendo ser priorizadas as áreas que atendam aos requisitos (i) de urbanização ou de planejamento de urbanização pelo poder público e (ii) de maiores condições de segurança.”
As áreas denominadas no edital como irregulares são classificadas em áreas elegíveis e inelegíveis para investimentos. As áreas inelegíveis são aquelas em que, em função das condições especificas locais, não é técnica ou juridicamente possível a realização de obras de aperfeiçoamento dos sistemas. Não estão explicitadas essas condições específicas, nem quem as define, estando essas áreas, fora dos cálculos da metas de universalização.
Já as áreas irregulares elegíveis são as que podem ser objeto de realização de obras de aperfeiçoamento dos sistemas pela concessionária e dividem-se em áreas urbanizadas e áreas não urbanizadas. São áreas urbanizadas aquelas que receberam melhorias de infraestrutura e áreas não urbanizadas aquelas em que ainda não houve investimentos de urbanização, conforme classificação da prefeitura do município do Rio de Janeiro. O edital não faz menção a como adotar essa classificação em outros municípios que também possuem assentamentos informais.
Não houve uma definição prévia das áreas a serem beneficiadas e a escolha futura delas depende de pré-requisitos a serem atendidos que não condizem com a maior parte das favelas em qualquer parte do país. Ou seja, em termos práticos, as concessionárias serão eximidas do principal desafio na universalização do acesso, que é o atendimento dos assentamentos informais com água e esgotamento. O programa de investimentos como um todo não faz qualquer alusão ao enfrentamento desta questão crucial.
Há diversos outros pontos que podem ser questionados neste modelo de concessão, a exemplo da assimetria na alocação de riscos nas concessionárias privadas e no ente público. Tal alocação configura um cenário de baixíssimo risco operacional e administrativo para as concessionárias, atribuindo-se indevidamente ao Estado do Rio de Janeiro (ERJ) riscos inerentes à prestação dos serviços, transformando-o em agente amortecedor de exigências regulatórias e eventuais sanções.
O objetivo da privatização: maximizar lucros das concessionárias privadas
As lacunas e contradições identificadas na proposta do BNDES denotam graves vícios de concepção que sugerem a anulação de todo o processo em curso para que sejam efetivamente consideradas outras alternativas de prestação de serviços, especialmente alternativas que mantenham a CEDAE no controle dos sistemas de água e esgoto existentes no Estado do Rio de Janeiro. Nenhum estudo de alternativas foi apresentado demonstrando que as concessões são a melhor opção para a sociedade fluminense quando comparadas ao modelo em vigor, em termos de custo-benefício.
É particularmente grave a forma como o modelo exime as concessionárias privadas dos investimentos a serem feitos na produção de água, excluindo tais investimentos da tarifa a ser paga à CEDAE e impondo ao poder público o ônus exclusivo de desembolsos vultosos não cobertos por tarifa.
A proposta parece ter sido engendrada com o objetivo único de configurar um modelo extremamente atrativo e rentável para o privado, a julgar pelos valores de EBITDA projetados ao longo dos períodos de concessão e pela alocação excessiva de riscos para o Estado do Rio de Janeiro, alocação esta que contraria princípios básicos da Lei das Concessões.
O suposto êxito relacionado ao elevado montante de recursos financeiros obtido com as outorgas das concessões deve ser interpretado sob outra ótica. O leilão teve como critério de seleção a maior outorga e não a menor tarifa, e isso implica na utilização dos excedentes econômicos gerados pela CEDAE para fins alheios às demandas do saneamento. Mais de vinte e dois bilhões de reais de outorga serão remunerados pelas tarifas praticadas ao longo de 35 anos de concessão. Adota-se, dessa forma, a lógica cruel de transformar um setor essencial, de baixa rentabilidade por natureza, em financiador do déficit fiscal do estado.
Até mesmo nos países desenvolvidos o saneamento contou com subsídios diretos e indiretos para que a universalização fosse atingida. No Brasil, país de imensas desigualdades sociais, faz-se agora o inverso: recursos gerados na área de saneamento estão sendo drenados para outros setores do estado. Uma incoerência sem precedentes em termos de políticas públicas.
O quadro fica ainda mais ilógico quando o BNDES anuncia que poderá financiar 17 dos 22,6 bilhões a serem pagos a título de outorga. O argumento de que a desestatização é essencial para viabilizar os recursos necessários à universalização cai por terra completamente. Por que o BNDES não disponibiliza seus recursos para financiar a universalização dos serviços pelas operadoras estaduais e municipais, ainda que o financiamento esteja condicionado a patamares mínimos de eficiência? Sendo o Banco acionista de uma das empresas de saneamento que estão entre as maiores do país (Iguá Saneamento) e o responsável pelas modelagens, não haveria um conflito de interesses nesse processo?
A modelagem de concessão proposta pelo BNDES, seguida pelas providências do Governo do Estado do Rio de Janeiro para implementá-la, constitui-se num amplo conjunto de omissões e inconsistências técnicas, aliadas a ilegalidades e inconstitucionalidades flagrantes, que deveriam ter ensejado a imediata suspensão do processo de licitação quando este ainda estava em curso.
A análise da modelagem deixa claro que a privatização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário está sendo conduzida como um fim em si mesmo, sem a devida comprovação de que o caminho proposto é o que melhor atende aos interesses da sociedade fluminense nos aspectos socioeconômicos e de saúde pública que envolvem os serviços em questão.
A verdadeira face do perverso modelo de privatização da CEDAE precisa ser revelada para que evitemos a sua disseminação pelo país e o consequente adiamento por mais algumas décadas da tão necessária e almejada universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
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¹ Diretor Técnico e de Planejamento da Empresa Baiana de Água e Saneamento S. A. (EMBASA), Conselheiro da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES) e membro do Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento (ONDAS).
² Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Pós-graduação em Urbanismo (PROURB/UFRJ), pesquisadora do Observatório das Metrópoles (IPPUR/UFRJ) e membro do Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento (ONDAS).
*Artigo publicado originalmente no site Outras Palavras.
