Por Juciano Martins Rodrigues*
Nos últimos dias, os grandes meios de comunicação deram grande destaque à divulgação pela FIRJAN – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro – do seu índice de Desenvolvimento Humano municipal (IFDM), proposto como uma ferramenta de gestão pública das cidades. Mais uma vez verificamos a ausência da dimensão metropolitana na nossa realidade urbana na concepção deste tipo de índice, na maneira como é construído e, em especial, na forma como é apresentado. Afinal, onde está a metrópole? Vamos tratar deste questionamento mais adiante, mas parece-nos interessante começar por considerações a respeito do contexto histórico no qual esse tipo de indicador surgiu.
Desde que, na Inglaterra do século XVII, William Petty introduziu o conceito de “aritmética política” e defendeu o uso de dados estatísticos no governo, quando também já se desenvolvia os primeiros métodos de análise demográfica com as primeiras tabelas de expectativa de vida, os diferentes aspectos da realidade social vêm sendo descritos e analisados através de dados estatísticos. Indicadores sociais na forma de números absolutos, dados relativos, taxas de crescimento e índices estão presentes nos veículos de comunicação – no rádio, na televisão e agora, mais do que nunca, na internet. Os números alimentam as discussões de leigos e especialistas e subsidiam a tomada de decisão dos governantes.
A ampla disseminação dos sistemas de indicadores sociais, sobretudo na segunda metade do século XX, vai da euforia e otimismo ao descrédito e ceticismo enquanto instrumento de planejamento público. Como nos lembra Paulo Jannuzzi, em seu livro Indicadores Sociais no Brasil, “depositaram-se grandes esperanças de que, com a organização de sistemas abrangentes de Indicadores Sociais, os governos pudessem orientar melhor suas ações, proporcionando níveis crescentes de bem estar social, redistribuindo melhor as riquezas geradas e superando as iniquidades do desenvolvimento econômico acelerado” (JANNUZZI, 2004, p. 14). Já o descrédito, como afirma o próprio Jannuzzi, surge no contexto da crise fiscal da década de 1970 frente aos insucessos, sucessos parciais e os excessos do Planejamento Tecnocrático.
Na tentativa de oferecer um contraponto à ênfase exagerada das medidas de desempenho econômico como indicativa do bem-estar social, sobretudo com o objetivo de se criar alternativas ao Produto Interno Bruto per capita como indicador de nível de desenvolvimento socioeconômico, é criado o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), um dos indicadores sociais mais conhecidos.
Mesmo sendo o IDH um indicador legitimado internacionalmente é passível de críticas. Sobretudo por incorporar ainda, com uma de suas dimensões, o PIB per capita que, segundo Paulo Jannuzzi, como é uma média, não retrata a forma como o produto econômico se distribui pela sociedade. Além disso, é uma variável mais suscetível a variações conjunturais e dessa forma “as alterações anuais do IDH (e da classificação do país dentre os demais) podem estar refletindo de forma mais efetiva as mudanças desta componente e não dos eventuais progressos nas dimensões de educação e saúde” (JANNUZZI, 2004, p. 123).
Jannuzzi, por outro lado, nos diz que essas características “não invalidam o uso do IDH como medida síntese de bem-estar, mas servem para apontasr suas limitações e falta de especificidades para retratar avanços e retrocessos de certas políticas públicas sociais. Na realidade, ademais da compilação das estatísticas e análises trazidas juntamente com as estimativas do IDH, sua divulgação pela imprensa cria a oportunidade de retomar periodicamente nos círculos diplomáticos, políticos e acadêmicos a temática da pobreza, da exclusão, da desigualdade social nos países subdesenvolvidos (JANNUZZI, 2004).
A importância do IDH não se deve só a isso. É preciso lembrar que ele inspirou a criação de diversos outros indicadores que incorporam, de maneira importante, outras dimensões e escalas da realidade social. As mesmas ressalvas quanto às limitações e à falta de especificidades do IDH também devem ser feitas aos seus congêneres regionais, municipais e intra-urbanos.
Isto dito, é preciso ressaltar, que nos campos acadêmico e governamental, a elaboração de indicadores constitui instrumento importante no acompanhamento das transformações sociais ou na identificação da inércia de certos programas. É quase que natural, neste contexto, uma maior preocupação com fontes, periodicidade e abrangência e representatividade territorial dos dados com os quais índices e taxas são construídos. No caso do IFDM, seus pontos positivos são sua periodicidade anual e sua abrangência nacional, abarcando os 5565 municípios de todas as unidades federativas brasileiras.
A possibilidade de se desagregar um indicador em termos geográficos da maneira mais ampla possível é uma das propriedades desejáveis de um indicador social (CARLEY, 1985). E o índice elaborado pela FIRJAN cumpre essa exigência, visto que indicadores municipalizados têm suas vantagens. No entanto, diante da complexa realidade territorial que experimentamos atualmente, é preciso fazer a ressalva que a escala municipal pode limitar ou até mesmo distorcer a visão sobre a realidade de territórios que se articulam de modo mais complexo, como são os casos das regiões metropolitanas.
Essa distorção se dá, por um lado, a partir do momento em que se considera automaticamente o termo município como sinônimo de cidade. Por outro, é preciso ter em mente que estados e municípios constituem unidades territoriais de peso demográfico bastante heterogêneo e, sendo assim, certa cautela deve ser tomada quando comparados e, principalmente, ranqueados. No primeiro caso, especialmente, ao adotar a categoria município opta-se por um tratamento geográfico da realidade social tendo por base uma definição normativa, através de um recorte meramente institucional, embaralhando e possivelmente distorcendo realidades que se misturam; o que é mais complicado na escala metropolitana, entendendo esta como aquela escala das grandes áreas urbanas, de limites poucos precisos, que se desenvolvem a partir de núcleos urbanos e que corresponde a materialização no espaço de um entorno contínuo (marcado pela conurbação) e/ou descontinuo, mas definido pela acessibilidade e pela circulação cotidiana de pessoas e bens econômicos.
Portanto, tentativas de se captar a realidade social no contexto metropolitano, adotando o município como unidade básica de análise, podem mascarar os principais problemas aos quais estão expostos os habitantes destes espaços. Sabemos que as soluções para problemas das grandes cidades também não poderão ser solucionados no âmbito das esferas municipais, pois são questões de natureza metropolitana. Caso das soluções para os graves problemas dos sistemas de saneamento, onde, por exemplo, é preciso levar em consideração que o curso de um rio onde o esgoto é despejado, não está circunscrito ao limite político de apenas um município. Ou ainda, para um problema que é latente, como superação da crise de mobilidade que atinge nossas metrópoles, problema esse que decorre das enormes dificuldades de deslocamento diário das pessoas para trabalhar em um mercado de trabalho cada vez mais organizado na escala metropolitana.
Esse mesmo mercado de trabalho organizado na escala metropolitana é marcado pelo descasamento entre local de moradia e trabalho. Desta forma, incluir variáveis de emprego em sua origem, ou seja, no município onde ele está localizado – como se faz no IFDM-, no caso das áreas metropolitanas, pode gerar uma grave imprecisão se o objetivo é qualificar a situação social ou o desenvolvimento humano do município. Afinal, o trabalhador que está ocupando a vaga de emprego e obtendo renda por meio dele pode residir em outro município. Neste caso, a fonte ideal, se o objetivo for incorporar emprego e renda como uma dimensão do desenvolvimento humano, seria um dado proveniente de pesquisas domiciliares.
Muitas dimensões, atualmente importantes do desenvolvimento social, são ignoradas quando quer se medir justamente o desenvolvimento, a exemplo das dimensões ambiental e a da segurança pública. No contexto dos espaços metropolitanos, uma dimensão importante a ser incorporada hoje ao desenvolvimento humano é a da mobilidade urbana. Portanto, como uma alternativa à visão restrita, normativa e limitada da escala municipal para tratar do fenômeno metropolitano, pesquisadores do Observatório das Metrópoles, cientes das limitações explicativas da realidade social de qualquer indicador composto, criaram em 2010 o Índice de Bem-Estar Urbano (IBEUrb) com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD-IBGE). A característica principal do indicador é avaliar as condições de vida associadas à moradia e ao acesso aos serviços urbanos básicos nas regiões metropolitanas brasileiras e incorpora três dimensões: atendimento de serviços coletivos, condições habitacionais e mobilidade urbana.
Esta última dimensão mostra o percentual de pessoas que gasta até 1 hora de deslocamento entre a moradia e o local de trabalho e o percentual de pessoas que gasta mais de 1 hora. O índice mostra que nas principais regiões metropolitanas ao longo dos anos 2000, estão levando mais de uma hora para deslocar-se cotidianamente – o que nos permite apontar que o tempo de deslocamento e as condições de mobilidade tendem a piorar, comprometendo as condições de bem-estar nas metrópoles.
O IBEUrb perde pontos quanto à possibilidade de desagregação em níveis territoriais menores, como é o caso do município, mesmo porque os dados da PNAD não são passíveis de desagregação em tal nível, mas, por outro lado, coloca-se como uma proposta metodológica importante ao tentar incorporar dimensões da questão metropolitana e ao captar aspectos das situações sociais e do desenvolvimento humano nas metrópoles que outros índices não são capazes de alcançar.
Leia também “Como anda o bem-estar urbano nas metrópoles brasileiras?” aqui
Referências Bibliográficas
CARLEY, Michael. Indicadores sociais: teoria e prática. Rio de Janeiro: Zahar, 1985.
JANNUZZI , P. M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados e aplicações. Campinas: Alínea, 2001.
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Juciano Martins Rodrigues é pesquisador do Observatório das Metrópoles e Doutorando em Urbanismo pelo PROURB/UFRJ.
