5ª Conferência das Cidades: de que cidade falamos?
Qual a natureza do debate que será construído durante a 5ª Conferências das Cidades, que ocorrerá em Brasília, no período de 20 a 24 de novembro de 2013? Neste artigo Rosa Moura analisa os preparativos e objetivos do encontro: da consolidação efetiva em âmbito federal do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU), da elaboração do sistema de gestão das metrópoles, da possibilidade que se abre a partir do FNDU para apoiar as ações de cooperação entre Estados, Municípios e Distrito Federal nas regiões metropolitanas, e da implementação até 2016 de um programa de monitoramento da revisão dos Planos Diretores Participativos.
5ª Conferência Nacional das Cidades
Temática: “QUEM MUDA A CIDADE SOMOS NÓS: REFORMA URBANA JÁ”
Será realizada no período de 20 a 24 de novembro de 2013, em Brasília-DF, no Centro de Convenções Ulysses Guimarães, sob a responsabilidade do Ministério das Cidades, e será precedida das etapas preparatórias: Conferências Municipais que deverão acontecer de 1º de março a 1º de junho de 2013 e Conferências Estaduais que deverão acontecer de 1º de julho a 28 de setembro de 2013.
A Conferência Nacional das Cidades faz parte da gestão pública que ao longo dos mandatos do governo do presidente Lula, teve um grande empenho em construir uma nova relação entre o Estado e a sociedade civil organizada. O governo da presidenta Dilma vem fortalecendo o relacionamento e articulação com a sociedade civil, o que inclui a criação e implementação de canais que assegurem a consulta e a participação popular na discussão e definição da agenda prioritária do país. As políticas públicas são formuladas através do diálogo com a sociedade, possibilitando mediações democráticas que fortalecem e incentivam a participação e o controle social, que são elementos fundamentais para construção de propostas de resoluções, programas, projetos e implementação de políticas públicas de desenvolvimento urbano.
A Conferência tratará da Reforma Urbana e temas de âmbito nacional, considerando os avanços, as dificuldades, os desafios e as propostas consolidadas nas Conferências estaduais. As Conferências municipais, estaduais e a nacional permitem-nos conhecer as realidades locais, estaduais, regionais dentro das especificidades socioterritoriais e propicia a articulação nacional de diversos segmentos da sociedade civil.
5ª CONFERÊNCIA DAS CIDADES: DE QUE CIDADE FALAMOS?
Rosa Moura, Geógrafa e Pesquisadora do Observatório das Metrópoles (INCT/CNPq)
Já se faz avançado o processo preparatório e a mobilização para a 5ª Conferência das Cidades. Um grande número de municípios já cumpriu a etapa inicial, tendo realizado suas conferências municipais, e muitos estados já organizam suas conferências estaduais. É hora, então, de reavivar uma questão: de que cidades estamos falando?
Estudos mostram a diversidade de configurações entre as cidades brasileiras. Desde pequenas, rarefeitas na ocupação e tipicamente integradas a um entorno rural, até grandes aglomerações metropolitanas, que se esparramam sobre o território de dezenas de municípios; cidades médias, cidades de fronteira, cidades litorâneas e tantas outras de usos sazonais. Enfim, quando falamos de cidades, não podemos ignorar tais especificidades, por isso se pergunta: qual concepção de cidade sustenta o debate incentivado pelo Ministério das Cidades? Seria compatível a tantas categorias ou estaria restrito ao entendimento de cidade como sinônimo de sede municipal, como objeto precípuo de políticas municipais? Se for esse o entendimento, então o nome das conferências poderia simplesmente ser mudado para Conferência dos Municípios.
Estudos mostram, também, que metade da população brasileira vive em aglomerações urbanas. São 46 áreas de concentração de população, segundo o IBGE , todas com características de grandes aglomerações, doze das quais de natureza metropolitana, além de inúmeras outras de menor porte, mas não menos complexidade. Tal fato aponta que, nesses casos, o debate em torno de questões municipais e decisões locais deve se fazer acompanhar da imperiosa necessidade de se debater o interesse comum entre diferentes municípios, e algumas vezes diferentes estados e países, na realização de funções e atividades urbanas inerentes às aglomerações.
Imbuída por essa preocupação, esta análise objetiva identificar como o âmbito metropolitano, ou referente às aglomerações urbanas, independentemente da natureza e do porte, se insere nas recomendações que orientarão os debates da 5ª Conferência das Cidades.
Como texto base, o Ministério das Cidades enviou um conjunto de três orientações aos municípios e estados participantes: (i) uma sequência intitulada Estratégias para a Construção do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU) na perspectiva da Promoção da Reforma Urbana, com 50 pontos a serem considerados e emendados (máximo de 30 emendas aditivas, supressivas e modificativas) pelos delegados municipais e estaduais. Essa sequência se subdivide em quatro eixos de debates, quais sejam, políticas de incentivo à implantação de instrumentos de promoção da função social da propriedade, participação e controle social no SNDU, Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) e instrumentos e políticas de integração intersetorial e territorial; (ii) um roteiro com considerações essenciais sobre as políticas setoriais levadas a cabo pelo Ministério das Cidades, para que norteie o encaminhamento de 10 prioridades para sua atuação na política urbana na próxima gestão do Conselho Nacional das Cidades (2014-2017); e (iii) um roteiro para a indicação de prioridades para a Política de Desenvolvimento Urbano dos municípios, estados e Distrito Federal (2014-2017), buscando-se identificar as ações prioritárias a serem desenvolvidas pelos diferentes governos, e aquelas que devem ser apoiadas pelos governos estaduais e pelo governo federal. É recomendado que apenas as emendas e as 10 prioridades nacionais sejam foco de debates nas etapas estaduais e nacional do processo.
O principal apelo desse conjunto de orientações é quanto à necessidade imperiosa de transformar o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano em lei, e colocá-lo em funcionamento. Só então, começar “a mudar as nossas cidades” (Texto Base, parte 1, item 6). Apelo que se firma na consolidação do compromisso com a gestão democrática e participativa, no controle e justiça social, na proximidade dos cidadãos na gestão urbana, apoiada em fontes de financiamento “voltadas para o compromisso de uma cidade para todos” (Texto Base, parte 1, item 49). Tal sistema embasaria o cumprimento da “função social da propriedade urbana, a justa distribuição dos bônus da urbanização, a correta distribuição dos recursos para a constituição de espaços urbanos de qualidade, com moradia, transporte, saneamento e infraestrutura urbana para todos” (Texto Base, parte 1, item 50).
Conforme balanço do próprio texto base sobre a construção desse sistema, salienta-se que, a despeito de sua aprovação na 2ª Conferência das Cidades e da elaboração do respectivo projeto de lei (sob forma de resolução) pelo Conselho Nacional das Cidades, o SNDU não foi efetivamente criado no âmbito federal. Além disso, os conselhos estaduais e municipais das cidades, quando criados, não funcionam efetivamente ou apresentam baixa capacidade deliberativa (Texto Base, parte 1, item 4). O próprio Conselho Nacional das Cidades tem a capacidade deliberativa muito mais resultante da sua força social (segmentos representativos dos setores sociais ligados à política urbana) que de suas atribuições institucionais legais – que não oferecem garantias de que os próximos governos adotem as deliberações tomadas no seu interior. Sua continuidade depende de alteração de seu estatuto, “de forma a torná-lo uma instância participativa permanente, com atribuições deliberativas claramente instituídas no âmbito de um SNDU” (Texto Base, parte 1, item 13).
Não se pretende questionar, aqui, a crença desmedida de que uma lei mudará radicalmente o resultado descrito por esse balanço, vindo a ser real garantia de efetivação de instâncias cooperativas, da participação nas decisões e do controle social da ação pública, incluindo a transformação de padrões especulativos e de proteção até agora inquestionável da propriedade privada da terra urbana, históricos na sociedade brasileira. O foco desta análise é o metropolitano.
Literalmente, mas como pano de fundo, a abordagem sobre o metropolitano aparece no Texto Base, parte 1, item 12, que descreve o cenário urbano atual caracterizado, de um lado, pelo “aprofundamento da periferização das grandes metrópoles, com o aumento populacional nos municípios da fronteira metropolitana e expansão das favelas e loteamentos irregulares; de outro, [pel]o aparecimento de núcleos de classe média e condomínios fechados na periferia, tornando o espaço urbano mais complexo, desigual e heterogêneo.” O Texto aponta que o fenômeno é também observado nas pequenas e médias cidades, em menor intensidade. Conclui que a coordenação das ações governamentais relacionadas às políticas urbanas seria o caminho para reverter o quadro das profundas desigualdades sociais e dinâmicas de segregação socioespacial. E, diz o texto, o SNDU estaria pensado para isso, pois garantiria a coordenação das ações governamentais e a centralidade da política urbana como uma política estratégica para o país, além de que permitiria superar a cultura de fragmentação da gestão pelo setorialismo da política urbana (restrita à habitação, ao saneamento ambiental, e à mobilidade). Tais assumpções provocam inquietação, pois o próprio Ministério das Cidades foi pensado, entre outros, de forma a romper com essa visão fragmentada e setorial da ação sobre o urbano, sem lograr êxito. Seria apenas devido à falta de uma lei e de um sistema?
Em termos de instrumentos, também é literal a ideia da possibilidade que se abre a partir do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano, por “apoiar as ações de cooperação entre os Estados, Municípios e Distrito Federal nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, microrregiões e regiões integradas de desenvolvimento, relacionadas às áreas de habitação, saneamento ambiental, mobilidade e transporte urbano, política fundiária, ordenação e controle do uso do solo” (Texto Base, parte 1, item 30). Cabe estudar em detalhes a organização, composição, fontes, formas de distribuição e operacionalização desse fundo. Proposta similar aparece em muitos arranjos institucionais de gestão de unidades metropolitanas no país, sem, da mesma forma, lograr êxito.
Com relação a estas duas abordagens, vale rever os termos do SNDU e a efetiva aplicabilidade do dispositivo no FNDU em razão de outros instrumentos que vêm sendo pensados para finalidades semelhantes, como, por exemplo, o Fundo de Desenvolvimento Regional, proposto no âmbito da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, ou o Estatuto da Metrópole (projeto de lei nº 3.460/2004). Em que momento eles se aproximam, complementam-se ou simplesmente entram em rota de colisão?
Outra menção literal, e que também exige reflexão, é encontrada no conteúdo do Texto Base, parte 1, item 36: “Até 2014, o Ministério das Cidades deve elaborar, com a participação do Conselho das Cidades, uma proposta de sistema de gestão das metrópoles, como parte do SNDU, estabelecendo critérios objetivos para definição das metrópoles que serão utilizados na admissão dos municípios e estados nesse sistema.” Se por um lado o texto impõe data para executar uma proposta, por outro, não oferece clareza quanto à ação pretendida. O que significa ou qual intenção subjaz ao se tratar de “critérios objetivos para definição das metrópoles que serão utilizados na admissão dos municípios e estados nesse sistema”? Além disso, outra vez surge o elemento de possível colisão com outros instrumentos, neste caso especificamente com o Estatuto da Metrópole. Não estaria esse projeto de lei buscando contemplar tais critérios?
Mas, há uma proposição clara e necessária: a de que até 2016 seja elaborado e implementado um programa de monitoramento da revisão dos Planos Diretores Participativos (Texto Base, parte 1, item 44) e, nele, sejam previstas “ações especiais nas regiões metropolitanas, visando a adoção de processos consorciados de revisão dos planos entre os municípios e a instituição de programas, políticas e instrumentos articulados entre os mesmos” (Texto Base, parte 1, item 45). Esta, sim, uma proposição cabível, necessária e passível de execução se o Ministério das Cidades priorizar um programa de incentivo, capacitação e acompanhamento ao processo revisor dos Planos Diretores. Medidas urgentes têm que ser tomadas de forma a que o planejamento municipal não seja um elemento fragmentador das grandes cidades metropolitanas ou extensas aglomerações urbanas, estendidas sobre vários municípios autônomos.
Na parte 2 do Texto Base, referente às políticas setoriais contempladas pelo Ministério das Cidades, o metropolitano ou o aglomerado urbano aparece de forma ainda mais tênue. Na política de saneamento, destaca-se apenas apoio das ações da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental aos municípios com população superior a 50 mil habitantes, aos integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), ou Consórcios Públicos com população total acima de 150 mil habitantes (p.3). Na política de mobilidade, salienta-se que a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana destaca a importância da implantação da lei de mobilidade urbana (Lei nº 12.587/2012) no âmbito dos municípios e regiões metropolitanas… (p.4). Ao se referir à municipalização dessa política, o texto menciona a responsabilidade dos estados federados sobre o transporte metropolitano (p.7). São apenas aparições, sem condição de oferecer elementos ao debate sobre a urgência de se adequar as formulações políticas a espaços tão peculiares e complexos, como as aglomerações urbanas/metropolitanas.
O terceiro texto, orientativo aos debates em grupos de trabalho para eleição das prioridades municipais e estaduais, entre as questões sobre Política Urbana faz apenas uma indagação, livre de qualquer contextualização, sobre o tema: “O município está integrado a uma Política Regional ou Metropolitana? O que poderia ser realizado de forma integrada?” (p. 4) Na sequência de questões desse item, pergunta ainda sobre participação do município em consórcios intermunicipais e sobre integração de tarifas e serviços, solicitando sugestões de possibilidades existentes em qualquer dos casos.
Pode-se assumir que é insignificante o trato do metropolitano ou da categoria de aglomerações urbanas no amplo debate que se abre sobre a cidade no Brasil. Buscando motivos, há o fato de que o processo de conferências compartimenta-se em três escalas precisas: a municipal, a estadual, que sintetiza as municipais, e a nacional, que sintetiza o processo como um todo. Não foi criado, e onde isso aconteceu foi desmobilizado por orientação do próprio Ministério das Cidades, um espaço para um debate regional. O Ministério entende que encontros regionais põem em risco a realização dos encontros locais, ou mesmo esvaziam de conteúdo o debate municipal. É uma preocupação razoável, porém, esse temor não pode desconsiderar casos em que os encontros regionais são imprescindíveis, como nas aglomerações urbanas, particularmente as metropolitanas, maiores, envolvendo muitos municípios como substratos administrativos de uma grande e única mancha urbana. Nessas categorias de cidades, as ações locais são simples diante da necessidade da ação articulada e cooperada para o exercício de funções públicas de interesse comum entre municípios, estado e união. O fato de não existir na estrutura de estado a esfera dessas grandes e importantes unidades provoca um vácuo escalar e a não previsão de canais e momentos para que as municipalidades e a sociedade venham a nutrir a arena de discussões com a riqueza da diversidade desses territórios múltiplos. Sujeitos a menos recursos do diálogo articulado e com menor visibilidade, tais territórios vêm se tornando caóticos, precários, desiguais e ingovernáveis. Por suposto, tratados como soma de cidades individuais que se avizinham, jamais darão conta de enfrentar os desafios de uma grande cidade, cuja natureza dos fenômenos a administrar é coletiva.
A mesma crítica à superficialidade dedicada ao tema metropolitano, relegado a um plano secundário nas orientações às atividades previstas para a 5ª Conferência das Cidades, estende-se a outras instâncias nacionais, estaduais e locais de debates. Casos da Conferência Nacional do Desenvolvimento Regional, ou, o que é mais grave, do próprio Estatuto da Metrópole. Reconhecida a seriedade que a problemática do tema pressupõe, não se percebe preocupação com as decorrências do descaso para com as peculiaridades das aglomerações urbanas e metropolitanas na agenda dos debates. Quando debates se instauram, não alcançam a profundidade necessária à compreensão da complexidade dos processos que movem as relações nesses territórios. Daí, corre-se o risco de que a criação de sistemas e instrumentos que poderiam contemplar essa temática resultem em produtos incompletos, inadequados e, o pior, impostos imperceptivelmente a uma massiva parcela da sociedade que se entende “participando” de processos ditos democráticos de formulação de políticas públicas e de legislações sobre o urbano ou o metropolitano, e que os legitima.
Muito poderia ser discutido, pensado e proposto em um debate amplo como o que se abre na 5ª Conferência das Cidades. Retomando os quatro eixos propostos para discussão, e dando ênfase a necessidades das metrópoles e grandes aglomerações, sugerem-se aqui algumas reflexões singulares, apenas para romper o viés municipalista que predomina nos textos oferecidos. No eixo 1, voltado a políticas de incentivo à implantação de instrumentos de promoção da função social da propriedade, no caso das aglomerações, o espaço-objeto não deveria se restringir ao município. Problemas como desigualdade socioespacial, conflitos fundiários urbanos, informalidade urbana, carência da habitação de interesse social e déficit habitacional, perpassam limites políticos administrativos e impactam todo o território do espaço aglomerado. Políticas e instrumentos inovadores teriam que buscar extrafiscalidades regionais para garantir o resgate da mais-valia urbana e sua redistribuição por todo o território. Da mesma forma, conceber regionalmente a aplicação dos instrumentos de indução do uso do solo, previstos no Estatuto da Cidade, como o IPTU progressivo e uso compulsório da desapropriação, abandono de imóveis, e outros.
No eixo 2, referente à participação e controle social no Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, teme-se que se volte apenas a manter a participação via canais existentes, consolidando uma institucionalidade sem conteúdo, sem dar voz aos segmentos mais carentes (empoderamento) ou garantir formação para uma participação qualificada em processos específicos. Mais grave, sem compreender que se configura uma nova cidadania nessas categorias expandidas de cidades: a cidadania metropolitana, a cidadania difusa dos aglomerados.
Quanto ao eixo 3, que apresenta o FNDU, há uma situação que caracteriza qualquer aglomeração: a concentração acentuada da distribuição da população, da renda domiciliar, da atividade econômica e das principais funções urbanas nos municípios polos, sustentada pelo papel diferenciado de cada município integrante da aglomeração. Pergunta-se: o fundo propõe algum tipo de redistribuição de recursos e compensação financeira a municípios que desempenhem atividades de baixa geração de renda (cidades-dormitórios, por exemplo) ou que sofram limitações ambientais para o exercício de atividades econômicas (caso de reservas de mananciais de abastecimento hídrico)? Essa possibilidade supriria uma necessidade concreta, mas teria que ter um caráter transitório até que os efeitos de uma estratégia de desconcentração dos investimentos contemplasse o conjunto de municípios da aglomeração, desconcentrando, consequentemente, o trabalho e a renda, e desonerando os sistemas de mobilidade interna da aglomeração. Portanto, mais que um fundo, necessita-se um plano que vislumbre a definição de políticas de prioridades e decisões participativas (social e regionalmente) quanto a investimentos.
Por fim, caberia no eixo 4, sobre instrumentos e políticas de integração intersetorial e territorial, avançar para além da inequívoca e exaurida intenção de integrar intersetorialmente as políticas urbanas, começando por realizar essa integração no âmbito do próprio Ministério. Inovar, mas nem tanto, seria formular meios de articulá-las também regionalmente. A começar pelos planos diretores, que devem ser integrados, em seus zoneamentos e demais definições, entre os municípios do aglomerado, com participação efetiva dos diversos segmentos, e aberta a essa nova cidadania que emerge nas aglomerações.
É necessário, então, debater a cidade em todas as suas configurações e especificidades, e no caso das metrópoles e aglomerações, formular democraticamente políticas urbanas que considerem todo o território, em sua heterogeneidade e diversidade. Políticas que eliminem as assimetrias e a desigualdade social e territorial, que sejam construídas democraticamente e que permitam o exercício de uma cidadania ampliada, metropolitana.
