Neste artigo, Adauto Cardoso, pesquisador do Observatório das Metrópoles e coordenador do GT “Direito à Cidade e Habitação”, sintetiza algumas críticas à política habitacional do período 2003-2016 e, a partir dessa avaliação, apresenta propostas capazes de fomentar novas alternativas na direção de uma política habitacional democrática e sustentável.
Adauto Lúcio Cardoso
Publicado originalmente no site do BrCidades
Depois de um longo período em que a habitação foi relegada a segundo plano entre as prioridades do governo federal, então comprometido com a implementação da agenda neoliberal, o Brasil experimentou um novo momento, entre 2003 e 2016, em que várias inciativas se sucederam, trazendo ao centro da política governamental o tema da moradia, através de diversas ações, dentre as quais tiveram destaque o PAC-Urbanização de Assentamentos Precários (PAC-UAP) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Esse foi sem dúvida o momento de maior investimento público em habitação de interesse social na história, só comparável, em termos de volume, ao ciclo do BNH (1964-1986).
Em que pese os problemas e as críticas que efetivamente precisam ser feitas em relação aos dois principais programas (PAC e MCMV), é inegável, e precisa ser reafirmado, que se tratou de um momento em que os recursos aplicados na política habitacional alcançaram um patamar sem precedentes, com fortes impactos redistributivos e melhorias significativas nas condições de vida das camadas populares. E é também necessário reafirmar a importância de uma política habitacional ampla e redistributiva no contexto atual em que o golpe parlamentar trouxe consigo uma postura de regressão de direitos e de avanço de políticas neoliberais.
É importante lembrar que as políticas habitacionais desenvolvidas nesse período se destacam não apenas pelo volume expressivo de recursos, mas também por ter sido o momento em que, pela primeira vez, se adotaram subsídios diretos para viabilizar o acesso das classes populares à moradia, evitando as distorções que caracterizaram o período do BNH (MARICATO, 1987). Pesquisas de avaliação realizadas ainda durante a vigência do programa mostraram que o PMCMV conseguiu atingir esses objetivos, com os empreendimentos da faixa 1 efetivamente atendendo à população na faixa de 0 a 3 salários mínimos (BRASIL, 2014; SANTAMORE, SHIMBO, RUFINO, 2016). Também o PAC-UAP mostrou resultados satisfatórios ao melhorar significativamente a qualidade de vida em favelas situadas em diversas cidades brasileiras, consolidando a perspectiva da urbanização integrada (DENALDI et al, 2016), e permitindo, em alguns casos, a redução significativa da precariedade habitacional (REGINO, 2017). E cabe lembrar que, além desses dois grandes programas, houve outras iniciativas significativas, inclusive anteriores ao PAC: ampliação dos subsídios dentro do FGTS, com inclusão das faixas de renda mais baixas nos programas do Fundo; avanços na regularização fundiária e na prevenção e mitigação do risco ambiental, através de novas legislações e também de ações financiadas pelos programas geridos pelo Ministério das Cidades; novos recursos para a produção autogestionária, através do Programa Crédito Solidário e depois do MCMV-entidades; a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS); a instituição de critérios claros e de base técnica para a distribuição regional dos recursos para a habitação, evitando processos clientelistas ou de interesse político imediato na intermediação destes recursos; e, talvez o que tenha sido a iniciativa mais importante, a criação de um sistema de participação popular e controle social das políticas urbanas, através das conferências e conselhos das cidades.
Apesar desses resultados positivos, a política habitacional recente também foi objeto de vários estudos críticos (SANTAMORE, SHIMBO, RUFINO, 2016), particularmente em relação à qualidade dos projetos, empreendimentos e obras e, ainda, em relação ao modelo institucional adotado. Os empreendimentos do PMCMV se localizaram geralmente em periferias desprovidas de infraestrutura e serviços, com impactos fortes sobre a qualidade de vida e a mobilidade dos moradores; o modelo condomínio, que caracterizou grande parte dos empreendimentos nas grandes cidades, trazia uma série de custos extras para os moradores, já pressionados pelos “custos da formalização”; as obras realizadas apresentaram com muita frequência problemas de qualidade estrutural e de funcionamento, além da inadequação dos métodos construtivos em relação à experiência habitacional das camadas populares. A ausência de articulação dos investimentos realizados com as políticas urbana e fundiária dos municípios é também um ponto extremamente problemático, levando inclusive a comprometer a sustentabilidade econômica do programa, ao contribuir fortemente para a elevação do preço da terra.
Também o PAC foi objeto de críticas, principalmente em função das dificuldades dos governos locais em dar andamento e concluir os projetos, que se alongaram no tempo e que exigiram fortes investimentos complementares das instâncias locais e também vários processos de revisão e suplementação de contratos (DENALDI et al, 2016). Além disso, como mostra a análise do caso do Rio de janeiro (PATRICIO, 2017), houve distorções importantes na relação entre governos e empreiteiras, com evidências de corrupção e de realização de obras caras e não prioritárias, como os teleféricos da Rocinha e do Alemão e a elevação da linha do trem em Manguinhos. Além dessas críticas, o que talvez tenha sido identificado como o principal problema do PAC e do MCMV sem dúvida reside no fato de que estes programas, se por um lado conseguiram ser efetivos em priorizar os investimentos, por outro, romperam com o processo participativo e com as possibilidades de controle social pelo Conselho das Cidades nacional e pelas instâncias locais de participação. O MCMV, além de passar ao largo de qualquer controle social, ao conceder grande autonomia ao setor privado e não contar com um esquema regulatório efetivo, ainda contribuiu para uma reversão no processo de construção de capacidade institucional e de abertura de canais democráticos nas instâncias municipais, na contramão das propostas do Projeto Moradia, do que vinha sendo construído no âmbito do SNHIS e das propostas do Plano Nacional de Habitação.
Essas críticas vieram a consolidar uma leitura da história recente que mostra que estes programas tinham problemas estruturais, que não poderiam ser corrigidos tão somente por pequenas mudanças regulatórias. A avaliação da experiência recente pode ser de grande valia para se pensar nos desafios da construção de uma política habitacional que permita ultrapassar os limites identificados, sem perder a necessidade de dar centralidade e prioridade aos investimentos em habitação de interesse social. Nesse sentido, seguem algumas propostas para discussão, ainda em caráter generalista e aberto, buscando sintetizar as críticas recentes desenvolvidas por vários estudos e ainda avançar em propostas que possam, por um lado, retomar iniciativas precocemente abandonadas e, por outro lado, pensar novas alternativas.
Para buscar construir uma abordagem geral sintética, propomos 5 temas gerais: (1) política de habitação como afirmação direito à cidade e à moradia; (2) enfrentamento do nó da terra; (3) participação e controle social; (4) modelo institucional; e (5) limites e possibilidades da política de habitação no contexto da situação de desigualdade e exclusão social.
1. POLÍTICA DE HABITAÇÃO COMO AFIRMAÇÃO DO DIREITO À CIDADE E À MORADIA
No momento em que a inflexão democrática ameaça fortemente o campo dos direitos humanos e sociais que vinham apresentando avanços importantes nos tempos recentes, é fundamental reafirmar a política habitacional enquanto realização do direito à moradia e do direito à cidade, o que implica em reafirmar também a sua dimensão intrínseca e fundamental de política social.
Uma característica comum entre o PAC, o PMCMV e o BNH é que foram políticas habitacionais adotadas em contexto de crise econômica e que tinham como característica fundamental a busca, acima de tudo, de impactos econômicos – sobre a produção e sobre o emprego. Há uma dimensão importante nesse fato, já que, em momentos anteriores de crise, os governos neoliberais adotaram uma postura conservadora, de austeridade fiscal, o que fez com que essas crises tivessem forte impacto social. Já a postura do governo Lula em 2009, ao ampliar o gasto púbico e utilizar os bancos estatais para incentivar o crédito, foi fundamental para evitar esses efeitos danosos e ao mesmo tempo permitir uma recuperação mais rápida da economia.
No entanto, ao privilegiar os impactos econômicos mais imediatos, a política habitacional produziu um modelo institucional que privilegiou resultados rápidos e que foi focalizada no fortalecimento do mercado, em detrimento das necessidades habitacionais da população, causando os efeitos acima avaliados. Nesse sentido é fundamental que se tenha como objetivo principal a construção de uma política de habitação centrada na dimensão social, no atendimento das necessidades habitacionais da população, com prioridade para os setores de menor rendimento e em situação de vulnerabilidade social e que caminhe no sentido da desmercantilização da moradia. O que implicaria, inclusive, na consideração de que os impactos econômicos dos programas fossem pensados mais em função de seus efeitos sociais. Por exemplo, privilegiando mão de obra local, empresas de pequeno porte locais, cooperativas, ou seja, fortalecendo a economia popular ou solidária.
2. ENFRENTAMENTO DO NÓ DA TERRA
Toda a literatura que trata do tema habitacional é unânime em ressaltar que a questão da terra é um dos seus elementos fundamentais. A legislação brasileira apresentou avanço significativo na Constituição de 1988 e no Estatuto das Cidades, mas os novos instrumentos aprovados não foram até agora implementados. A experiência recente do PMCMV mostrou que, tal como aconteceu com o BNH, investimentos crescentes na produção habitacional viabilizados por subsídios e financiamentos de longo prazo acabam revertendo em expansão da especulação com a terra e consequente aumento dos preços. Com isso as novas produções, principalmente quando orientadas pela lógica do mercado (como foi o caso no PMCMV) irão buscar terrenos com menores preços, o que significa lugares mais distantes das centralidades urbanas, com problemas de acessibilidade, infraestrutura e serviços. O que acaba comprometendo os padrões de inserção urbana dos empreendimentos e causando impactos negativos na própria localidade onde estes se inserem, tornando ainda mais difíceis as condições de vida da população periférica. Considerando que os instrumentos do Estatuto da Cidade são essenciais para o cumprimento do preceito constitucional do direito à moradia, seria fundamental a criação de mecanismos de exigibilidade que pudessem criar imposições às diferentes instâncias de governo para dar efetividade à função social da propriedade.
As experiências internacionais de políticas habitacionais consideradas mais bem sucedidas, particularmente na Europa, mostram que é fundamental uma atuação com protagonismo do poder público, inclusive na formação de bancos de terra estatais e de planos e projetos de desenvolvimento urbano que permitam a liberação de novos terrenos em condições adequadas de infraestrutura e serviços, de forma a viabilizar novos projetos de HIS, inclusive de forma mais integrada a empreendimentos voltados aos setores médios (CORREA, 2018). Isso significa a necessidade de articular o debate sobre a habitação da reestruturação institucional do setor público e da revisão de nosso pacto federativo.
3. PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
A experiência do Ministério das Cidades mostrou que é possível, mesmo considerando as dimensões e a complexidade do território brasileiro, construir um aparato institucional de participação e controle social com representatividade e efetividade. O aprofundamento e a radicalização da democracia são, neste momento, mais que nunca absolutamente necessárias. É fundamental que qualquer proposta de política habitacional esteja ancorada em um sistema nacional de participação e controle social, em todos os níveis de governo. É também importante que as instâncias de regulação e gestão dos recursos federais, como a Caixa, sejam obrigadas a prestar contas da sua atuação e a submeter as suas decisões a mecanismos de controle social.
A efetividade desse modelo, no entanto vai depender fortemente de uma nova articulação dos movimentos sociais, que vá além da luta pela autogestão e que possa levar a dimensão do conflito social para todas os programas / ações da política habitacional. É fundamental que as lideranças dos movimentos desenvolvam atividades de defesa do Direito à Moradia em todas as suas dimensões, articulando todas as lutas em torno da moradia – favelas, loteamentos, cortiços, ocupações, etc. Sem um movimento social forte e com capacidade de disputar de forma ampliada todos os campos da luta em torno do direito à moradia, a política habitacional continuará ao sabor de coalizões de interesse que acabam por privilegiar o capital, mesmo em condições de políticas redistributivas, como foi o caso do PMCMV.
4. MODELO INSTITUCIONAL
É importante tomar consciência de que, dadas as condições de desenvolvimento socioeconômico do país e o tamanho do nosso problema habitacional, não é possível esperar uma solução rápida ou “milagrosa”. Ou seja, é necessário construir soluções que só poderão garantir seus efeitos no longo prazo, na medida em que não dispomos hoje de um aparato governamental, técnico e de recursos capaz de atuar de forma sistemática e satisfatória em todo o território nacional. Nesse quadro, para viabilizar uma política habitacional que possa efetivar e garantir o direito à cidade e o direito à moradia, é necessária a construção de um marco institucional e jurídico que coloque a política habitacional como política de Estado, com permanência e sustentabilidade, orientando assim a atuação no longo prazo dos agentes públicos, privados e sociais (ou não lucrativos). O marco jurídico-institucional deve estabelecer, prioritariamente, mecanismos eficazes de participação e controle social em todas as instâncias e níveis, da discussão e deliberação sobre os termos da política nacional até os projetos locais. Além disso deve ser priorizada a responsabilidade do setor público, particularmente as instancias locais, como agentes responsáveis pela definição das políticas, dos programas e dos projetos de intervenção, dentro de planos habitacionais elaborados e deliberados a partir de processos democráticos, com controle social efetivo.
A distribuição de atribuições entre os entes federados deverá buscar enfatizar a complementaridade das responsabilidades entre União, Estados e municípios, criando um sistema em que os municípios possam ter gestão plena ou parcial sobre as políticas habitacionais, dependendo de sua capacidade financeira e administrativa, cabendo nos casos de gestão parcial, uma atuação complementar dos governos estaduais e evitando-se as atuações concorrenciais entre estados e municípios no mesmo território.
É fundamental que se busque construir uma estrutura de atribuições e um padrão de geração e de alocação de recursos que possa sinalizar, no longo prazo, uma determinada perspectiva, evitando-se as soluções milagrosas ou os programas “salvadores da pátria” como foi o MCMV.
É importante, portanto, que o modelo institucional a ser adotado, como já havia sido estabelecido pelo Plano Nacional de Habitação, deva prever a adoção de diferentes tipos de programas, a saber: provisão – via mercado mas com forte regulação, autogestão, autoconstrução assistida, produção pública; urbanização de assentamentos precários; assistência técnica; financiamento materiais de construção; melhorias habitacionais; regularização fundiária; mitigação do risco ambiental, etc. Os desenhos destes programas devem ser também diferenciados e adaptados às diferenças e especificidades regionais e locais.
Os programas devem adotar modelos institucionais e financeiros adequados às suas especificidades, evitando-se as adaptações de programas criados com outras finalidades e que geram problemas de eficácia e eficiência impossíveis de ser equacionados por conta do modelo original adotado, como foi claramente o caso do MCMV-E ou do PAR, quando utilizado para reabilitação de imóveis em áreas centrais, etc. Os programas voltados para as cooperativas autogestionárias devem garantir um modelo em que o Estado possa suprir e dar sustentação à criação de condições técnicas e econômicas adequados para a atuação dos agentes promotores e das assessorias técnicas. O modelo regulatório deverá ainda propiciar condições diferenciadas de fiscalização e controle (em relação ao modelo prevalecente para o setor privado) pelo órgão responsável.
No caso de urbanização de favelas, é fundamental se avançar na flexibilização do sistema de licitações e na contratação por empreitada global, permitindo que o setor público possa trabalhar dentro de um quadro normativo mais adequado à complexidade e imprevisibilidade de uma obra de urbanização desse tipo. O modelo institucional deve ainda romper com a hegemonia histórica da propriedade como única forma de acesso à moradia, buscando construir, no médio e longo prazo, sustentabilidade jurídica (segurança de posse) e econômica para os programas de locação social e de propriedade coletiva, o que permitirá avançar no sentido da desmercantilização da moradia e da constituição do objeto da política habitacional como serviço e não como bem de mercado, ampliando a eficácia da utilização de recursos públicos de subsídio.
5. LIMITES E POSSIBILIDADES DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO NO CONTEXTO DA SITUAÇÃO DE DESIGUALDADE E EXCLUSÃO SOCIAL
Uma questão que vem sendo de alguma forma obscurecida no debate sobre os resultados das políticas recentes diz respeito às condições de vida nos bairros populares, em particular no que que concerne ao crescente controle dessas áreas por formas mais ou menos organizadas de violência, como o tráfico e a milícia. Não cabe aqui aprofundar esse tema, mas sim ressaltar que não é mais possível para o debate (aí incluídas as pesquisas acadêmicas) sobre o direito à cidade e particularmente sobre as políticas de habitação ignorar a questão da violência. Esse tema é particularmente relevante se considerarmos, por exemplo, que parte significativa dos conjuntos habitacionais construídos para a faixa 1 do PMCMV está hoje controlada pelo tráfico ou pela milícia; que a realização das obras do PAC nas favelas cariocas só foi possível através de negociações dos órgãos locais responsáveis ou das empresas com as forças que controlam esses espaços; e que em muito momentos essas obras acabaram sendo modificadas para atender estes interesses. É plausível acreditar que essa não tenha sido uma realidade apenas do Rio de Janeiro. Como esses conjuntos e essas obras de urbanização contaram com significativos recursos públicos, esses processos parecem bastante preocupantes.
O que se quer ressaltar aqui é que existem dimensões da vida social dos mais pobres que se articulam – mas que ultrapassam – os limites do que pode ser caracterizado como política urbana ou como política habitacional. E que, para que esses investimentos ganhem sustentabilidade, é necessário articular essas ações com outros conjuntos de ações, inclusive na área da segurança pública – uma segurança pública reestruturada com base no respeito aos direitos humanos – , que venham a possibilitar ações com maior sustentabilidade social. E, para além dessa dimensão específica, o controle das áreas populares por esses grupos armados e que se impõem pela violência, contribui para um déficit de civismo, de participação política e, consequentemente, de democracia, que caracteriza essas áreas, fragilizando ou mesmo impossibilitando a atuação das organizações sociais e das lideranças políticas locais.
Certamente as propostas aqui colocadas podem ser consideradas utópicas, considerando o contexto atual. Mas é nosso entender que utopias são necessárias, na medida em que sinalizam com novos projetos de construção do futuro: um futuro mais solidário, em que se construa um Estado com maior capacidade de atender aos interesses e às necessidades da população. Por isso a importância de se discutir hoje um novo projeto para o Brasil.
BIBLIOGRAFIA
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